L'Accord de Cotonou, un vestige du passé ?
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L’Accord de Cotonou, un vestige du passé ?

L’Accord de Cotonou régit les relations entre l’Union européenne (UE) et les pays d’Afrique, Caraïbes et du Pacifique (ACP). Il vise au développement social et économique des pays ACP via différents volets : le dialogue politique, le commerce et la coopération au développement. Signé en 2000, l’Accord de Cotonou prendra fin en 2020. Des discussions ont lieu sur son avenir car, dès août 2018, les différentes parties prenantes doivent négocier un nouvel accord.
Des discussions ont déjà lieu au sein de l’UE et parmi les ACP pour se préparer à l’après 2020. Le Parlement européen a voté début octobre un rapport sur l’avenir des relations UE-ACP. La Commission européenne prépare quant à elle une communication à ce sujet, attendue pour le 22 novembre prochain. Enfin, les pays ACP vont également rendre publiques leurs positions fin de l’année 2016. Toutes communications fort attendues, qui devraient donner une première vue sur l’avenir possible des relations entre l’Europe et ses anciennes colonies.

L’Accord de Cotonou s’inscrit dans une perspective historique entre l’UE et les pays ACP, selon laquelle des relations privilégiées entre le Nord et le Sud ont été initiées au sortir des indépendances, et traduites dans le Traité de Rome de 1957 et le Fonds européen du développement (FED) qu’il instituait. L’UE voulait promouvoir le développement économique des pays du Tiers monde. Ces pays étaient dans leur quasi-totalité d’anciennes colonies européennes. Avec l’élargissement de l’UE, le groupe ACP s’est aussi agrandi en intégrant notamment les anciennes colonies britanniques. Pour les Etats membres de l’UE, ce partenariat était une manière de garder des relations privilégiées avec leurs anciennes colonies.

En plus de l’aide au développement, un système de préférence commerciale était octroyé aux pays ACP. Cette stratégie avait également pour but de conserver dans le giron géostratégique européen les nouveaux États indépendants dans le contexte de la guerre froide. Au fil des années, à la promotion du développement économique s’est ajoutée la question du développement social et la promotion des droits de l’Homme dans les pays en développement. Cette évolution est visible à travers les différents accords conclus entre les deux régions : Yaoundé (I-II) de 1963-1975, Lomé (I-IV) de 1975-2000 et enfin, l’Accord de Cotonou. La fin de la guerre froide a en effet permis à l’UE de défendre auprès de ses partenaires ACP un agenda plus politique, incluant des discussions sur les droits de l’Homme et la « bonne gouvernance », concept également promu par les institutions financières internationales

Pourquoi s’intéresser à un tel Accord ?

Un accord précurseur

L’Accord de Cotonou se présente comme le plus grand accord de coopération Nord-Sud. 79 pays ACP sont concernés. Il est cohérent avec l’agenda de la coopération internationale des années 2000. En effet, il promeut les Objectifs du Millénaire pour le développement, l’agenda pour l’efficacité de l’aide, les droits de l’Homme et propose une approche « holistique ». Une approche qu’on retrouve aujourd’hui dans les Objectifs de développement durable (ODD) adoptés en septembre 2015 aux Nations Unies. L’accord aborde de fait des thèmes tels que l’environnement, les changements climatiques (Art. 32), l’égalité homme/femmes (Art. 31), l’agriculture, la fragilité (Art. 11), la paix, l’investissement et le secteur privé (Art. 21), la migration (Art. 13), la cohérence des politiques en faveur du développement, la démocratie, etc. [1]

Á cette dimension holistique, il convient de rajouter le fait que l’Accord de Cotonou a aussi permis d’impliquer différents types d’acteurs dans le dialogue politique, en plus des autorités publiques (locales, régionales, nationales) : les parlements, les organisations régionales et les acteurs non étatiques (secteur privé, partenaires économiques et sociaux, société civile sous toutes ses formes). Pour Najirou Sall, Secrétaire général du Roppa (Réseau des organisations paysannes et de producteurs de l’Afrique de l’Ouest) : « Cotonou a été utile pour renforcer le rôle de la société civile » [2]. Cette approche multi-acteurs, présente dans les relations UE-ACP, a été fortement promue par la suite au quatrième sommet de haut niveau sur l’efficacité de l’aide de Busan (en 2011), mais aussi plus récemment avec l’adoption des ODD. L’accord de Cotonou est donc considéré par certains acteurs comme positif sur bien des points. La pertinence du volet coopération au développement est ainsi souvent relevée, et le FED est considéré dans ce sens comme un outil efficace pour lutter contre la pauvreté [3].

Des relations UE-ACP critiquées

La société civile a critiqué le manque de mise en œuvre de certains principes de l’Accord. Pour la Confédération européenne des ONG d’urgence et de développement (CONCORD), l’Accord de Cotonou aurait pu faire davantage pour impliquer la société civile dans le volet coopération au développement, mais aussi dans le dialogue politique. Le manque de transparence est aussi pointé dans le fonctionnement des institutions UE-ACP. Le think tank European Centre for Development Policy Management (ECDPM) met également en évidence un manque d’appropriation des États ACP dans les politiques de développement promues par l’UE [4]. Á ces griefs quant à la forme du dialogue s’ajoutent les critiques nombreuses venant des ONG quant au contenu commercial de l’accord. Celui-ci promeut en effet la libéralisation des échanges entre l’UE et les ACP via des accords de partenariats économiques (APE). Jacques Berthelot, économiste français, résume ainsi ces APE : « C’est comme si l’ouverture du poulailler au renard (soit l’ouverture des marchés africains à l’Europe) permettrait aux poulets de résister » [5]. En d’autres termes, les ACP ne sont pas prêts économiquement à ouvrir leurs marchés à une Europe plus compétitive [6], tandis que les Pays les moins avancés (PMA) africains qui ont déjà un accès libre au marché européen n’ont rien à gagner en contrepartie.

Autres reproches formulés par la société civile, le manque de consistance de l’UE et le manque de consultation de la société civile quand elle a recours aux Art.96 et 97 de l’Accord. Ces articles permettent en effet de suspendre l’aide aux ACP, en cas de de violations des droits de l’Homme, des principes démocratiques, de l’Etat de droit (Art. 96) et en cas de corruption (Art. 97). L’Art. 96 a un certain succès quand le pays concerné a une forte dépendance envers l’aide européenne. La cohésion des bailleurs et des pays voisins et une demande claire de la part de l’UE aident aussi à avoir plus d’impact sur le terrain [7]. Les détracteurs d’une telle conditionnalité de l’aide craignent l’impact de sa suspension sur les populations les plus vulnérables. D’autres reprochent le manque de cohérence dans les décisions de l’UE lorsqu’elle invoque les droits de l’Homme [8]. En effet, certains pays en crise se voient suspendre l’aide, comme ce fut le cas récemment pour le Burundi. D’autres continuent toutefois à en bénéficier, alors qu’il y a des violations massives de droits de l’Homme également constatées. C’est le cas notamment en Erythrée [9].

Quelles relations entre l’Europe et les ACP à l’avenir ?

En juillet dernier, l’UE a publié une évaluation de l’Accord de Cotonou. Elle a mis en évidence des aspects qui pourraient être améliorés dans le partenariat : la prise en compte des droits de l’Homme, la promotion de la paix et de la sécurité, l’inclusion du secteur privé, l’enjeu de s’attaquer aux causes profondes des conflits, les enjeux liés à la démographie, les infrastructures et services sociaux, la diversification de l’économie des ACP, la prise en compte du genre [10]. En vue des relations futures entre l’UE et les ACP, des réponses sont attendues pour améliorer les enjeux cités. Le futur de ces relations doit aussi se détacher du passé « colonial », en promouvant réellement l’égalité entre partenaires européens et ACP. Ce principe était déjà défendu dans l’Accord de Cotonou, bien que la relation bailleur/bénéficiaire ait de fait conduit à ce que l’UE impose ses vues sur des questions cruciales telles que le commerce et la migration par exemple.

Alors, qui pourra défendre les intérêts des pays ACP ? Le groupe ACP est l’institution censée le faire, en poussant à un partenariat équilibré. Le groupe ACP veut ainsi se maintenir comme interlocuteur auprès de l’UE dans l’après 2020 (d’après la Déclaration de Sipopo de 2012). Cependant, il peine à avoir une visibilité sur la scène internationale. En effet, certains acteurs le considèrent comme peu légitime, car étant le produit de relations postcoloniales. Des divergences existent au sein des ACP. Certains ACP sont fort dépendants de l’aide des pays développés. D’autres suivent une marche inverse. Ils comptent de moins en moins sur l’aide de ces pays. Ils tournent de plus en plus vers la coopération Sud-Sud mais aussi, vers d’autres structures représentatives pour défendre leurs intérêts. Le groupe ACP entre de fait en compétition avec d’autres groupes comme le G77, groupe de 133 pays en développement au sein des Nations. Les relations du groupe ACP avec l’UE se chevauchent aussi avec des relations entre l’UE et des entités régionales telles que les relations UE-Afrique. Ce nouveau contexte ajouté à la dépendance financière du groupe ACP laissent à penser que cette structure reste un reliquat du passé, d’un monde où « le Nord » définissait les règles à suivre pour les pays en développement.

Que peut-on donc espérer pour l’après 2020 ? À côté des changements évoqués plus haut au sein des ACP, l’UE fait face à plusieurs crises. Elle mise sur ses relations avec les États tiers pour répondre à des enjeux tels que la migration, le commerce, la sécurité, etc. Malgré ce nouveau contexte du côté de l’UE et des ACP, des réformes profondes sont peu probables dans les relations UE-ACP. Toutefois, des progrès peuvent être réalisés dans la mise en œuvre de certains principes présents dans l’Accord de Cotonou : l’implication de la société civile, la transparence et des politiques plus cohérentes avec les objectifs de développement durable. À ce titre, ces relations UE-ACP peuvent davantage se concentrer sur des enjeux globaux tels que l’alimentation, l’environnement. La communication de la Commission sur les relations UE/ACP attendue le 22 novembre prochain devra concrétiser ces nouvelles perspectives.

[1L’entièreté de l’Accord se trouve sur le lien suivant : www.europarl.europa.eu/intcoop/acp/03_01/pdf/mn3012634_fr.pdf

[2Propos tenus lors d’un évènement organisé par Concord dans le cadre de l’assemblée parlementaire paritaire de décembre 2015.

[3DIFID, Multilateral Aid Review : Assessement of the European Development fund, février 2011, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/67631/edf.pdf

[4ECDPM, The future of ACP-EU relations : A political economic analysis, Janvier 2016, http://ecdpm.org/wp-content/uploads/The_Future_of_ACP-EU_relations_PEA_.pdf

[5Jacques Berthelot, L’Accord de Partenariat Economique Afrique de l’Ouest-UE : un accord perdant-perdant, 12 juin 2016, www.sol-asso.fr/wp-content/uploads/2016/03/LAPE-UE-Afrique-de-lOuest-un-accord-perdant-perdant-12-juin-2016.pdf

[6Benjamin Van Cutsem, Les APE, ou l’Europe à la conquête de nouveaux marchés, 7 septembre 2016, www.cncd.be/APEVote-tres-discret-des-APE-au

[7ACROPOLIS, Invoquer l’article 96 de l’accord de Cotonou face à la situation au Burundi : quelle opportunité, Policy Brief n°B2015/00, www.grapax.be/wp-content/uploads/2015/07/B2015001-Burundi-art.96-Cotonou.pdf

[8Euractiv, EU divided over conditionnality of aid, 27 janvier 2015, www.euractiv.com/section/development-policy/news/eu-divided-over-conditionality-of-aid/

[10European Commission, Evaluation of Cotonou Parntership Agreement, 15 juillet 2016, https://ec.europa.eu/europeaid/joint-staff-working-document-evaluation-cotonou-partnership-agreement_en