Les raisons du blocage

Lorsque l’OMC prend naissance en 1995 sur les cendres du GATT, elle devient la première organisation internationale véritablement contraignante, puisque dotée d’un Organe de règlement des différends (ORD) chargé de sanctionner les Etats membres qui n’en respectent pas les règles. Le champ d’application de l’OMC est en outre fortement élargi : outre le commerce des marchandises privilégié par le GATT, l’OMC intègre de nombreux autres domaines comme les services, les droits de propriété intellectuelle et l’agriculture. Les négociations sont rythmées par des conférences ministérielles organisées tous les deux ans.

Depuis la création de l’OMC en 1995, les pays industrialisés ont cherché à libéraliser les secteurs du commerce mondial dans lesquels ils étaient les plus compétitifs et ont intégré dans les négociations, dès 1996 lors de la conférence ministérielle de Singapour, quatre nouveaux domaines appelés les « questions de Singapour » : la facilitation du commerce, la concurrence, les investissements et les marchés publics. Les pays en développement, quant à eux, réclament qu’avant toute nouvelle avancée vers davantage de libéralisation, les pays développés acceptent des avancées en matière de souveraineté alimentaire, d’accès aux marchés et de traitement spécial et différencié pour les pays pauvres. Suite à l’échec de la conférence ministérielle de Seattle (1999), les pays développés ont cherché à sortir de l’impasse en proposant un Agenda de Doha pour le développement, censé corriger les asymétries des accords de l’OMC défavorables aux pays en développement : libéralisation accrue du commerce mondial, accès aux marchés des pays développés, suppression des subsides agricoles à l’exportation et traitement spécial et différencié faisaient ainsi partie de l’Agenda de Doha.

Toutefois, non seulement les pays développés n’ont jamais concrétisé leurs promesses, mais en outre l’analyse des mesures de l’Agenda de Doha se révélaient moins bénéfiques que prévu pour les pays en développement : les trois-quarts des gains estimés bénéficiaient en fait aux pays développés, grâce aux exportations de biens manufacturés et de services, et les gains totaux des pays en développement se limitaient selon la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) à 78 milliards de dollars, soit 1 cent par personne et par jour pour les populations des pays en développement. En outre, les trois-quarts des gains des pays en développement étaient concentrés dans six pays émergents (Brésil, Argentine, Inde, Chine, Indonésie, Thaïlande) bénéficiant des exportations agricoles et de textiles, alors que de nombreux pays pauvres en ressortaient perdants. En définitive, pendant douze ans, les négociations ont buté sur les divergences Nord-Sud : alors que les pays développés ont cherché à libéraliser les secteurs des biens industriels et des services, les pays en développement ont cherché à obtenir un meilleur accès aux marchés des pays riches pour leurs produits agricoles et leurs textiles, tout en ayant la possibilité de protéger leur agriculture et leurs industries naissantes.

Très loin de toucher à l’ensemble des points de l’Agenda de Doha pour le développement, le but affiché de Bali est de se concentrer sur un nombre limité (une dizaine) de décisions considérées comme accessibles et permettant d’enfin enclencher un cercle vertueux dans les négociations. Le blocage actuel porte essentiellement sur deux dossiers, considérés comme les plus importants en termes d’impacts : la facilitation des échanges et le commerce agricole.

Les principaux obstacles à Bali : la facilitation des échanges et l’agriculture

Les négociations qui se sont déroulées à Genève pour préparer l’accord escompté à Bali ont été particulièrement difficiles sur les dossiers de la facilitation des échanges et de l’agriculture.

La facilitation des échanges est une des quatre « questions de Singapour » défendues par les pays industrialisés depuis 1996. Elle se concentre sur les pratiques, procédures et infrastructures douanières. Selon l’OMC, plus de 7% de la valeur du commerce mondial sont perdus à cause des frontières inefficientes. Très concrètement, elle exigerait que tous les pays membres de l’OMC s’alignent sur des normes élevées de performance et de rapidité concernant le traitement des marchandises entrant sur son territoire. Ces normes se rapprochant de celles déjà appliquées par les pays industrialisés, il est évident que cela demanderait principalement un effort considérable de la part des pays en développement. Après avoir fortement réduit les barrières tarifaires, on vise ici d’autres obstacles non-tarifaires liés aux procédures douanières jugées trop lentes ou trop lourdes. L’effet le plus concret à court terme est que, ces standards élevés présentant des coûts importants, les pays en développements se trouveraient dans l’obligation de dégager des moyens publics considérables, par exemple pour informatiser leurs bureaux de douanes ou pour améliorer les infrastructures dans leurs ports. Les pays les moins avancés (PMA), particulièrement désavantagés, ont cherché à obtenir des flexibilités et ont annoncés, le 28 novembre, avoir obtenu de quelques Etats membres un compromis acceptable pour la section II du texte sur la facilitation des échanges, qu’il faudra donc confirmer à Bali pour espérer aboutir à un accord. Mais des divergences subsistent également sur la section I du texte.

Le dossier agricole est encore plus complexe, tant il concentre des divergences multiples, non seulement Nord-Sud, mais également entre pays développés (notamment entre l’Union européenne et les Etats-Unis) et entre pays en développement (les pays exportateurs n’ayant pas les mêmes intérêts que les importateurs nets de denrées alimentaires). Parmi les questions agricoles qui ont le plus focalisé les tensions lors des négociations de l’accord de Bali, on trouve la protection de la sécurité alimentaire, les subsides à l’exportation, l’accès aux marchés des pays développés et le traitement spécial et différencié pour les pays les moins avancés. C’est le dossier de la protection de la sécurité alimentaire qui a concentré le plus de tensions. Cela provient du fait que le « G33 » des pays en développement a proposé que les programmes alimentaires publics visant à soutenir les paysans locaux et la consommation alimentaire des pauvres soient autorisés sans limite, ce qui implique une modification de l’Accord sur l’agriculture (AA) de l’OMC. Cette proposition du G33 a été rejetée pour considération à Bali et une clause de paix limitée à quatre ans a été proposée comme compromis. Une clause de paix signifie que l’utilisation de ces programmes publics reste illégale, mais que les membres de l’OMC ne vont pas saisir l’Organe de règlement des différends pendant cette période. L’Inde, dont la Loi sur la sécurité alimentaire récemment promulguée pour fournir une quantité minimale de nourriture aux pauvres (67% de la population) entre en conflit avec les limites fixées par l’OMC, a affirmé qu’elle n’accepterait qu’au minimum une clause de paix à durée indéterminée, jusqu’à ce qu’un accord définitif puisse être trouvé.

Les pays en développement ont en outre dénoncé le fait que la question des subsides agricoles, au cœur des divergences agricoles Nord-Sud depuis de nombreuses années, n’était pas intégrée dans le paquet de Bali. Les pays en développement, qui avaient dû supprimer leurs subsides agricoles dans le cadre des programmes d’ajustement structurel pilotés par le FMI et la Banque mondiale dans les années 1980, ont en effet été désavantagés par les accords de l’OMC, qui stipulent que les Etats membres doivent réduire leurs subsides agricoles par rapport aux niveaux de 1986-1990 : cela signifie en effet que les pays en développement ne peuvent plus soutenir leur agriculture, tandis que les pays développés qui ont octroyé des subventions importantes à leur secteur agricole en 1986-1990 ont dû réduire les subventions ayant un effet de distorsion sur les échanges de 20% seulement.

L’OMC survivra-t-elle à un nouvel échec à Bali ?

Malgré les efforts déployés par Roberto Azevêdo, salués par un certain nombre d’Etats membres lors de la réunion du Conseil général de l’OMC du 26 novembre, pour obtenir un accord acceptable à Bali, plusieurs divergences subsistent. Une dizaine de textes ont été conclus, mais ils ne seront acceptés que si l’ensemble du paquet de Bali est adopté. A la veille du sommet commence le « Blame Game » : chaque partie cherche à désigner le bouc émissaire du futur échec, jeu faisant partie des rapports de force inhérents aux dernières lignes droites de telles négociations multilatérales. Les Etats-Unis et l’Union Européenne pointent déjà du doigt les coupables d’un éventuel échec à Bali : l’Inde, où des élections auront lieu en 2014, ne se satisfait pas d’une réponse temporaire et incomplète à sa proposition sur la sécurité alimentaire, tandis que les pays de l’ALBA (Venezuela, Equateur, Bolivie, etc.) et l’Argentine sont les principaux pays en développement qui n’acceptent pas d’engagements contraignants sur la facilitation des échanges. Pourtant, la responsabilité du blocage actuel réside au moins autant du côté des pays développés, dont l’Union européenne qui exige un accord sur la facilitation des échanges comme condition sine qua non à toute avancée sur les demandes des pays en développement, qui ne visent pourtant qu’à corriger les règles actuelles de l’OMC qui leur sont défavorables.

Mais au-delà de ces jeux stratégiques n’ayant de conséquences qu’à court terme, la question plus fondamentale que soulève la conférence de Bali concerne l’avenir de l’OMC en cas d’échec. Depuis l’enlisement des négociations de l’Agenda de Doha pour le développement, les pays développés ont multiplié les négociations d’accords commerciaux bilatéraux et régionaux, en vue de faire passer les mesures que les coalitions de pays en développement réussissaient à bloquer à l’OMC. Près de 200 accords bilatéraux et régionaux ont ainsi été conclus depuis le début des années 2000, rendant plus complexe le droit commercial international et favorisant la raison du plus fort au profit des pays les plus puissants. L’Union européenne, qui tente depuis plus de dix ans de signer avec les pays ACP (Afrique, Caraïbe, Pacifique) des accords de libre-échange (APE), a ainsi posé un ultimatum aux ACP : ceux qui refuseraient de signer un APE avant octobre 2014 se verraient priver de l’accès préférentiel au marché européen. En lançant des négociations pour un traité de libre-échange transatlantique (TTIP), dans le but d’harmoniser leurs normes commerciales et de chercher ensuite à les imposer au reste du monde, l’Union européenne et les Etats-Unis ont en outre lancé un message clairement perçu par les pays en développement, ce qui a contribué à exacerber les tensions avant Bali : « The West is against the rest » !

Un échec à Bali pourrait ainsi exacerber la montée en puissance des accords bilatéraux et minimiser encore davantage le rôle de l’OMC en tant que lieu privilégié des négociations commerciales internationales. L’OMC serait ainsi réduite à un rôle de tribunal du commerce mondial, assuré par l’Organe de règlement des différends, bien que le fait que les accords bilatéraux renvoient à des tribunaux ad hoc aurait tendance à réduire le rôle de l’ORD. Par conséquent, un accord sur le paquet de Bali s’avère vital pour l’avenir de l’OMC.

Faudrait-il se réjouir d’une mort clinique de l’OMC ? Non, si l’alternative est une multiplication d’accords bilatéraux de type « OMC + » encore plus défavorables pour les pays en développement. Oui, si cela débouche sur une crise d’identité salvatrice menant à une refondation de l’OMC, c’est-à-dire à une remise à plat de ses règles, de son champ d’application et de son fonctionnement. Il est important de disposer d’une organisation multilatérale garantissant le respect des règles du commerce mondial, mais cela n’a de sens que si ces règles ne s’appliquent qu’au commerce des biens marchands, qu’elles protègent les plus faibles et qu’elles visent en priorité la cohérence des politiques en faveur du développement et le respect de normes sociales et environnementales normes sociales et environnementales , plutôt que le seul accès au marché.