Le nouvel agenda de l’aide : tout changer pour que rien ne change

Gaspard Denis
Mise en ligne le 1er décembre 2008

Lorsqu’elle suscite le débat, l’aide publique au développement   (APD) est généralement analysée en des termes purement quantitatifs. Les enjeux associés à l’APD portent en effet surtout sur les entraves à l’augmentation de son volume global, ainsi que sur les manipulations comptables dont elle fait régulièrement l’objet – telles que la comptabilisation des réductions de dette et des frais d’accueil des demandeurs d’asile dans l’aide au développement.

Bien que le débat sur la quantité de l’aide soit essentiel, il tend néanmoins à reléguer à l’arrière plan un autre enjeu tout aussi crucial, à savoir l’amélioration de la qualité de l’aide. En effet, une fois l’aide déboursée en quantité suffisante, rien ne garantit qu’elle soit gérée correctement et affectée selon les besoins et priorités définies par le pays bénéficiaire.

Cette problématique de l’efficacité de l’aide a précisément fait l’objet d’un troisième Forum de haut niveau en septembre 2008 à Accra (Ghana) [Voir en ligne : Sommet d’Accra sur l’efficacité de l’aide ], où les gouvernements et les agences multilatérales se sont rencontrés pour procéder au suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris   (DP). Adoptée en mars 2005, cette déclaration vise essentiellement à réformer en profondeur les pratiques des acteurs de l’aide publique au développement. Elle enjoint en particulier les pays donateurs et les agences d’aide multilatérales à harmoniser leurs procédures et à les aligner sur les stratégies nationales des pays récipiendaires, ce qui doit conduire ces derniers à s’approprier leur propre processus de développement. Autrement dit, le processus proposé par la DP pour accroître l’efficacité de l’aide s’organise autour du triptyque « appropriation, alignement, harmonisation ».

Comme le souligne Yash Tandon, directeur exécutif du South Centre, la DP apparaît donc de prime abord comme une déclaration « absolument bénigne » [1]. Les principes sur lesquels s’articule la déclaration – à savoir l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la transparence etc. – sont en effet difficilement contestables et semblent même annoncer une réforme ambitieuse du système qui encadre actuellement l’aide au développement.

Pourtant, un examen plus approfondi du contenu de la DP, mais aussi et surtout de sa mise en œuvre sur le terrain depuis trois ans, tend plutôt à démontrer que le « nouvel agenda de l’aide », loin de constituer le point de rupture attendu, sert essentiellement à donner un nouvel habillage à des pratiques de coopération largement décrédibilisées depuis plusieurs années.

Un agenda de l’aide empreint de contradictions

Tout d’abord, sur le plan du contenu de la déclaration, bien que les principes qui y sont énoncés soient sensés, les indicateurs retenus pour en évaluer la mise en œuvre sont quant à eux largement critiquables. En effet, plusieurs d’entre eux dévoient totalement le sens du principe auquel ils sont attachés en prenant la forme d’une simple courroie de transmission des conditionnalités   macroéconomiques définies par les institutions financières internationales (IFI). Par exemple, l’indicateur 1 de la DP assimile la réalisation du principe d’appropriation à l’adoption par le pays récipiendaire d’un Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). Ces documents sont en effet censés être élaborés par les pays bénéficiaires de l’aide. Dans la pratique, cependant, les DSRP restent fortement inspirés des anciennes politiques d’ajustement structurel  , dans la mesure où ils doivent être approuvés in fine par la Banque mondiale   et le FMI   pour bénéficier d’un financement.

Les indicateurs 2 et 3 assimilent quant à eux la concrétisation du principe d’alignement à l’adoption par le pays bénéficiaire de systèmes de gestion des finances publiques (GFP) et de passation des marchés conformes aux « bonnes pratiques généralement acceptées » par les institutions financières internationales [2]. Ainsi, en matière de GFP, la performance de chaque pays récipiendaire est évaluée sur base de la note obtenue par ce dernier dans « l’évaluation de la politique et des institutions nationales » (EPIN) – un indicateur élaboré par la Banque mondiale. Or, en dépit de son objectivité apparente, l’EPIN évalue la gestion des finances publiques à l’aune de critères éminemment politiques, tels que la dérégulation des marchés, des prix et des salaires, de même que l’ouverture de tous les secteurs à la concurrence [3].

Concernant la performance de leur système de passation des marchés, les pays bénéficiaires sont évalués sur base d’indicateurs définis par le Comité d’aide au développement de l’OCDE   et la Banque mondiale [4]. Parmi ceux-ci figurent notamment un critère évaluant le caractère non discriminatoire des systèmes de passation de marchés. Autrement dit, il vise à garantir que les marchés publics des pays bénéficiaires soient ouverts à la concurrence internationale, ce qui peut nuire sérieusement au développement des firmes locales qui dépendent de contrats publics. En effet, il convient de rappeler que nombre de pays industrialisés et émergents se sont développés en mettant en place notamment des politiques de marchés publics favorisant le développement économique local.

Enfin, l’indicateur 11 de la Déclaration est également utilisé pour détourner le sens du principe auquel il se rapporte, à savoir l’objectif de « gestion axée sur les résultats ». En effet, bien qu’il eût été logique de mesurer les résultats liés au déboursement de l’aide en termes de réduction de la pauvreté ou de réalisation des objectifs du millénaire pour le développement   (OMD), l’indicateur 11 ne retient comme unique critère d’évaluation que le respect des prescriptions macroéconomiques et de bonne gouvernance. Plus précisément, il vise à réduire d’un tiers d’ici 2010 « la proportion de pays qui n’ont pas de cadres d’évaluation des performances transparents et se prêtant à un suivi ».

Or, les cadres d’évaluation des performances (CEP) auxquels se réfère l’indicateur contiennent également des conditions relatives à l’amélioration du climat des investissements (nouvelle législation financière) et à la réforme du système de passation des marchés publics (ouverture à la concurrence internationale). Ces CEP font généralement l’objet dans un premier temps de négociations entre les différents bailleurs de fonds avant d’être mis en discussion avec le gouvernement bénéficiaire – ce qui laisse peu de marge de manoeuvre à ce dernier pour influer sur leur contenu.

Il semble donc assez évident que nombre de critères d’évaluation contenus dans la Déclaration de Paris contribuent à dévoyer les principes dont elle se revendique. Autrement dit, le ver est bien installé dans le fruit ...

Des engagements qui tardent à se concrétiser sur le terrain ...

Malgré ces faiblesses, certains objectifs contenus dans l’Agenda de Paris peuvent contribuer objectivement à améliorer la qualité de l’aide au développement et à réduire ses coûts de transaction. Néanmoins, de tels engagements tardent à se matérialiser.

En ce qui concerne tout d’abord le principe d’appropriation, bien que les gouvernements et agences multilatérales se soient engagés dans la DP à rationaliser leurs conditionnalités [5], les faits démontrent que le nombre de ces dernières ne s’est pas réduit. En outre, comme l’a démontré une étude récente d’Eurodad, « plus de deux tiers des prêts et dons (71%) de la Banque mondiale sont encore conditionnés à la mise en oeuvre de programmes de privatisation et de libéralisation » [6].

Deuxièmement, s’il est fait mention explicitement dans la DP de « poursuivre les progrès » en matière de déliement de l’aide [7], l’enquête 2008 de l’OCDE   sur le suivi de la DP [8] souligne que certains donateurs ont enregistré des contre-performances dans ce domaine. C’est le cas par exemple de la Belgique, dont la part d’aide liée dans l’aide publique au développement (APD) est évaluée à 14% en 2007, alors qu’elle n’était que de 3% en 2005. Certes, en 2002, le gouvernement belge a officiellement pris la décision de délier totalement l’aide destinée aux pays les moins avancés (PMA  ). Cependant, l’aide directement gérée par le Ministère des Finances, ainsi que l’assistance technique ne sont pas déliées. Une analyse récente du CNCD-11.11.11 réalisée dans le cadre de la commission d’audit de la dette équatorienne révèle par exemple que l’ensemble des prêts accordés par la Belgique à l’Équateur entre 1983 et 2003 ont été systématiquement liés à l’achat de biens et services belges.

En ce qui concerne la prévisibilité de l’aide, les bailleurs manquent encore également souvent à leur engagement de verser leur aide en temps voulu. Selon la même enquête de l’OCDE, seulement 43% de l’aide totale aurait été déboursée dans les temps en 2007. Dans ce domaine, l’APD belge se situe en dessous de la moyenne, puisque seulement 39% de celle-ci a été décaissée en accord avec le calendrier prévu, ce qui représente malgré tout une légère amélioration par rapport à 2005 où 32% seulement étaient déboursés dans les temps.
La prévisibilité de l’aide constitue pourtant un enjeu majeur car, lorsque l’aide n’arrive pas à temps, les gouvernements récipiendaires ont beaucoup de difficultés à présenter des états budgétaires complets à leur parlement et à leurs citoyens et à prévoir des investissements à long terme pour les institutions et les infrastructures qui sont pourtant indispensables pour lutter contre la pauvreté. En effet, « des hôpitaux et des écoles correctement pourvus en personnel exigent des calendriers à longue échéance, des formations et une organisation ; des fonds attribués par à-coups peuvent saper ces efforts » [9].

En matière d’assistance technique [10], l’enquête de l’OCDE observe que les bailleurs – pris dans leur ensemble – n’ont pas failli à leurs engagements, dans la mesure où près de 60% de leur assistance technique est aujourd’hui alignée sur les priorités nationales des pays bénéficiaires. Ceci étant, l’objectif cible dans ce domaine est relativement modeste – « 50 % des apports de coopération technique sont [...] coordonnés avec les stratégies nationales de développement ». En outre, certains donateurs continuent à enregistrer de mauvaises performances en la matière. C’est le cas notamment de la Belgique, dont seulement 30% de l’assistance technique – soit 39 millions de dollars sur un total de 129 millions – aurait été coordonnée avec les programmes nationaux des pays partenaires en 2007 [11].

La nécessité de faire correspondre l’offre d’assistance technique – qui constitue près de 40% de l’aide totale – aux priorités définies par les pays récipiendaires est en effet primordiale pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le coût de l’ assistance technique est très élevé : au Cambodge, par exemple, un seul expert étranger gagne l’équivalent de plusieurs centaines de fonctionnaires locaux. Deuxièmement, l’assistance technique est généralement imposée par les bailleurs comme une condition sine qua non à leurs contributions financières. Elle est donc souvent un moyen pour ces derniers de rétribuer leurs propres firmes et experts. Ainsi, par exemple, bien que l’Angleterre ait officiellement délié la totalité de son aide en 2001, plus de 80% de ses contrats d’assistance technique sont accordés à des firmes britanniques. L’assistance technique bénéficie dès lors souvent peu aux entreprises des pays bénéficiaires, ce qui nuit au développement des capacités locales. Enfin, l’assistance technique est parfois instrumentalisée par les bailleurs de fonds pour mettre en oeuvre leur propre agenda politique. En effet, les recherches et les analyses, ainsi que les postes de conseilleurs techniques financés par les donateurs sont parfois utilisés par ces derniers pour exercer leur influence sur la conduite des politiques de développement des pays récipiendaires.
Il est en effet déjà arrivé que la Commission européenne finance au sein du Ministère du Commerce d’un pays partenaire le poste d’un conseiller politique dont les positions sont favorables à la négociation d’Accords de partenariats économiques (APE  ) avec l’Union européenne. Ce type de conditionnalités « douces » peut se révéler parfois beaucoup plus efficace que les conditionnalités traditionnelles attachées aux prêts et aux dons.

Une dernière problématique à traiter concerne l’objectif formulé par les bailleurs de réaliser une meilleure coordination de leur aide. Dans ce domaine, ces derniers se montrent toujours peu disposés à diviser le travail et à harmoniser leurs activités dans les différents secteurs de développement. Reconnaissant cette réalité, le Commissaire européen Louis Michel rappelait récemment « qu’en Tanzanie 600 projets de moins d’un million de dollars sont actuellement en cours d’exécution » et qu’au Kenya « 20 donateurs se bousculent, uniquement pour acheter des médicaments et ils passent, pour ce faire, par 13 centrales d’achat différentes » [12].

Cette situation provient de la propension des donneurs à contourner les institutions des pays partenaires en instaurant leurs propres organismes d’exécution des projets (OEP). Cela a pour effet d’affaiblir les administrations et ministères nationaux, ce qui ne contribue pas à rendre les gouvernements partenaires plus responsables vis-à-vis de leurs citoyens.

L’enquête de 2008 de l’OCDE souligne ainsi l’existence de quelques 1.601 organismes d’exécution de projets mis en place par les bailleurs dans les 33 pays récipiendaires étudiés, soit 49 en moyenne dans chaque pays. Toujours d’après ce rapport, l’Espagne, la France, l’Italie et la Belgique n’auraient pas créé moins, mais plus de structures parallèles depuis 2005, malgré l’objectif fixé au niveau international de réduire deux tiers d’entre elles. Pour la Belgique plus particulièrement, l’enquête mentionne 57 structures supplémentaires entre 2005 et 2007.

Bien que le présent article mette exclusivement l’accent sur les manquements significatifs des bailleurs en ce qui concerne la qualité de leur aide, cela ne signifie nullement que les gouvernements bénéficiaires soient exonérés de toute responsabilité dans ce domaine. Au contraire, comme le montre par exemple le cas du Niger, les responsables politiques des pays du Sud se montrent parfois peu impliqués dans la définition de leur stratégie de développement et peu enclins à gérer leur aide de façon transparente. Ceci étant, tant que les bailleurs refusent d’amorcer une dépolitisation radicale de leur aide, il apparaîtra toujours fort déplacé de régurgiter la petite leçon de bonne gouvernance aux dirigeants du Sud.

Notes

[1TANDON, Y., « Harmonisation des pays donneurs : Malaise dans les pays du Sud », South Centre, juillet 2008

[2Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement, Forum à haut niveau, Paris, 2 mars 2005 http://www.oecd.org/dataoecd/53/38/....

[3MERCKAERT, J., « L’EPIN ou la négation du politique », in ZACHARIE, A., RUIZ, M., « Financer le développement : l’introuvable consensus », Ed. Luc Pire, juillet 2008.

[4BISSIO, R., « Application of the criteria for periodic evaluation of global development partnership – as defined in Millenium Development Goal 8 –from the right to development perspective : the Paris Declaration on Aid Effectiveness », Human Rights Council, 31 December 2007, p. l1.

[5Au point 16 de la Déclaration de Paris, op. cit., les donneurs s’engagent notamment à : « Tirer autant que possible leurs conditionnalités des stratégies nationales de développement des pays partenaires ou des examens annuels de l’avancement de la mise en œuvre de ces stratégies. L’inclusion de conditions supplémentaires doit être dûment justifiée et leur application doit se faire de manière transparente et en consultation étroite avec les autres donneurs et parties prenantes ».

[6EURODAD, « Untying the knots : How the World Bank is failing to deliver real change on conditionality », novembre 2007, http://www.eurodad.org/whatsnew/rep....

[7L’aide internationale est dite « liée » lorsqu’elle est conditionnée à l’achat de biens et de marchandises fournis par le pays donneur.

[8OCDE, « Une aide efficace d’ici 2010 : les actions à prendre », Enquête de suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris, septembre 2008.

[9EURODAD, « Turning the tables : Aid and accountability under the Paris framework », A civil society report. Avril 2008,

[10L’AT est généralement définie comme le financement par les pays donateurs d’activités de recherche et de consultance pour le compte des pays en développement. Plus précisément, elle a souvent pour objectif de renforcer les capacités institutionnelles et de former les hauts fonctionnaires du pays bénéficiaire.

[11OCDE, op.cit., Septembre 2008.

[12MICHEL, L., « Une nouvelle vision pour la coopération au développement » – Discours Liminaire de Mr Louis Michel : Comité économique et social des Nations-Unies, juin 2008.

P.-S.

source : article a été publié dans le 9e numéro des ’Cahiers de la coopération internationale’, en novembre 2008.