Après le CETA : l’accord UE-Vietnam

En bref

Un accord de commerce entre l’UE et le Vietnam est susceptible de créer des opportunités pour la stratégie vietnamienne de développement et de nouveaux débouchés pour les entreprises européennes. Toutefois, l’accord fait partie de la vingtaine de traités de nouvelle génération que l’UE négocie, dont le CETA a été le premier à être ratifié par le Parlement européen. L’accord UE-Vietnam répond donc aux caractéristiques d’un accord « mixte », en ce sens qu’il ne se limite pas aux compétences commerciales exclusives de l’UE, mais porte également sur les investissements, notamment à travers la clause d’arbitrage investisseur-État, et sur les réglementations sociales et environnementales, qui sont des compétences des États membres.

Le problème fondamental posé par ce type d’accord est qu’il garantit des droits contraignants aux investisseurs étrangers, par le biais de la clause d’arbitrage, mais ne prévoit pas de mécanisme de sanction pour le non-respect des normes sociales et environnementales. Aucune étude d’impact sur les droits humains n’a en outre été réalisée. C’est pourquoi un certain nombre de conditions devraient être remplies avant toute décision de signature ou ratification.

La négociation de l’accord UE-Vietnam a débuté en juin 2012. La Commission européenne avait initialement reçu, en 2007, un mandat de négociation d’un traité régional entre l’UE et l’ensemble des 10 pays de l’association des pays d’Asie du Sud-Est (ASEAN), mais vu les difficultés rencontrées, il a ensuite été décidé, en 2009, de privilégier la négociation d’accords bilatéraux avec les différents pays de l’ASEAN – dont le Vietnam.

La négociation de l’accord UE-Vietnam a été conclue le 1er février 2016, après quatorze cycles de négociation organisés en trois ans. Une rapidité rare pour conclure un tel accord. Cette négociation s’est déroulée dans l’opacité : le mandat n’a pas été rendu public, les documents échangés au cours de la négociation non plus. La définition du mandat et les options à trancher dans les textes de négociation n’ont pas fait l’objet de consultation transparente des parlements ou de la société civile.

Il s’agit d’un accord de nouvelle génération, incluant des domaines relatifs au commerce et d’autres aux investissements, sur le modèle du CETA (UE-Canada) et du projet de TTIP (UE-USA). Il est donc appelé à être qualifié d’accord mixte requérant la ratification des États membres, outre celle du Parlement européen. L’accord est depuis février 2016 en cours de toilettage juridique et de traduction, ce qui peut nécessiter encore plusieurs mois, voire plusieurs années. D’après les déclarations de la Commission européenne, qui vise une mise en œuvre dès 2018, l’accord pourrait être soumis dès 2017 aux États membres de l’Union pour signature, puis au Parlement européen pour approbation, en vue d’une application provisoire partielle, avant l’assentiment des parlements nationaux et infranationaux.

L’impact de l’accord sur le développement du Vietnam

Le Vietnam se profile comme « atelier du monde », en intégrant les chaînes de production des firmes transnationales : le pays a attiré 11,8 milliards de dollars d’investissements étrangers en 2015 [1], notamment en provenance du Japon, des États-Unis, de la Chine et des Îles vierges britanniques [2]. Aux yeux du Vietnam, l’accord avec l’UE est important pour attirer les investissements européens et avoir un meilleur accès au marché européen, qui représente le premier marché de consommation dans le monde [3].

Au cœur des chaînes de valeur mondiales, le Vietnam se spécialise dans l’assemblage des composants industriels et l’exportation de biens à forte intensité de main-d’œuvre. L’accès aux marchés de consommation occidentaux est donc crucial pour l’économie vietnamienne. Or l’accord UE-Vietnam garantit un accès libre de droits de douane au marché européen pour les produits phares de l’exportation vietnamienne : vêtements, chaussures, électronique. Un tel avantage est d’autant plus recherché par le gouvernement vietnamien que l’arrivée au pouvoir de Donald Trump met en péril la stratégie vietnamienne de développement.

Le nouveau président des États-Unis a en effet retiré les États-Unis du Traité Trans-Pacifique (TPP), auquel le Vietnam était partie. Or, les échanges commerciaux entre le Vietnam et les États-Unis sont très exposés aux variations de la politique commerciale. Le pays du Sud-Est asiatique représente, selon les estimations de la Deutsche Bank, le deuxième partenaire commercial des États-Unis – derrière le Mexique et devant le Canada – qui serait le plus affecté par une hausse des tarifs douaniers états-uniens. De plus, les États-Unis sont la première destination des exportations vietnamiennes [4].

En matière agricole, l’accord UE-Vietnam avantagera l’industrie agro-exportatrice au détriment de l’agriculture familiale. Lors de la conclusion des négociations, le commissaire européen à l’Agriculture, Phil Hogan, s’est félicité de nouvelles opportunités d’exportation pour l’agro-industrie européenne. L’accord, a-t-il précisé, ouvrira 99% du marché agricole vietnamien, tandis que le marché européen resterait protégé par des contingents d’importation pour les produits sensibles comme le riz et le sucre. Ce texte risque donc de peser négativement sur l’agriculture familiale vietnamienne, abandonnée par un gouvernement qui favorise l’industrie agro-exportatrice [5].

Dans le cadre de la libéralisation des services, l’UE a obtenu l’ouverture de services de santé et d’éducation auxquels auront donc accès les prestataires européens [6]. En matière d’accès aux médicaments, l’UE se félicite d’avoir interdit pour une durée de cinq ans l’utilisation par les producteurs de médicaments génériques des résultats de tests effectués par d’autres [7]. Or ce type de restrictions sur le partage des données peut contribuer à freiner la mise en vente de médicaments à un prix accessible au plus grand nombre.

Tout stratégique qu’il soit aux yeux du gouvernement vietnamien, l’accord comporte donc des mesures dont l’impact est susceptible d’être négatif dans plusieurs secteurs, comme celui de l’agriculture familiale et de la santé. Il souffre par ailleurs de déséquilibre, du fait qu’il comporte une clause d’arbitrage qui rend contraignants les droits des investisseurs, alors que les normes sociales et environnementales sont facultatives, du fait de l’absence de mécanisme de sanction. Enfin, il est à noter qu’à ce stade, le Vietnam ne participe pas aux initiatives internationales de lutte contre l’évasion fiscale – le plan BEPS (Base Erosion Profit Shif- ting) et l’échange automatique d’informations fiscales de l’OCDE.

La clause d’arbitrage investisseur-État

Dans un communiqué de février 2016, la Commission européenne se félicite d’avoir inclus dans l’accord UE-Vietnam la clause d’arbitrage dite ICS (Investor Court System) sur le modèle du CETA [8]. Ce mécanisme ICS est censé remplacer à terme l’ancien mécanisme ISDS (Investor-to-State Dispute Settle- ment) aujourd’hui décrié mais qui existe dans des centaines d’accords bilatéraux sur l’investissement. Il est défini dans la section 3 du chapitre VIII (commerce des services, investissements et e-commerce) du traité UE-Vietnam [9].

Les principales avancées mises en avant par la Commission concernent l’indépendance des juges et la possibilité de faire appel. Toutefois, plusieurs problèmes fondamentaux de l’ISDS subsistent dans l’ICS. D’une part, il n’y a pas d’obligation d’épuiser les voies judiciaires nationales, ou de démontrer leur éventuel manque de fiabilité [10], avant de faire appel à l’ICS. Ce dernier repose sur la clause du No U-Turn, empêchant une firme d’utiliser conjointement l’ICS et la voie légale nationale, au lieu d’être obligée d’initialement épuiser la voie nationale. L’incorporation d’un tel système parallèle menace l’application effective et uniforme du droit européen.

D’autre part, l’ICS continue de définir vaguement le principe de « traitement juste et équitable » auquel ont droit les investisseurs – le tribunal devant juger si leurs « attentes légitimes » au moment de la ratification du traité ont été ou non frustrées. Le mécanisme interdit aussi les « expropriations indirectes » – formule qui a permis par le passé à nombre d’arbitres de considérer comme telles des régulations publiques en matière environnementales, sociales ou sanitaires. Le « droit de réglementer » des États est donc limité par la menace d’une plainte potentielle d’un investisseur étranger estimant être victime d’une expropriation indirecte. Il a ainsi été démontré que plusieurs cas emblématiques où la clause d’arbitrage ISDS a été utilisée par les investisseurs contre des mesures de santé publique et/ou de protection de l’environnement restent possibles sous l’ICS [11].

En outre, la portée de la clause ICS dans l’accord UE-Vietnam est supérieure à celle de l’accord CETA. Le mécanisme de l’accord UE-Vietnam intègre des dispositions qui étaient courantes dans les clauses d’arbitrage d’ancienne génération (ISDS), comme la « clause parapluie », qui octroie le droit à un investisseur étranger d’activer la clause d’arbitrage pour des droits découlant non seulement du traité, mais aussi de tout contrat qu’il aurait passé avec l’État signataire du traité.

Le chapitre sur le développement durable

L’accord UE-Vietnam comporte un chapitre consacré au développement durable. Il contient des références aux conventions de l’OIT (Organisation internationale du travail) et aux conventions internationales sur l’environnement. Malheureusement, comme dans le cas du CETA, ce chapitre est explicitement exclu du mécanisme de sanction et de règlement des différends entre États qui garantit le respect des chapitres commerciaux du traité [12]. Le traité UE-Vietnam est donc un traité déséquilibré, en ce sens qu’il garantit des droits contraignants aux firmes transnationales, via le mécanisme d’arbitrage ICS, alors que les normes sociales et environnementales sont non-contraignantes, du fait de l’absence de mécanisme de sanction si ces normes ne sont pas respectées.

De plus, le chapitre sur le développement durable dans l’accord UE-Vietnam est moins ambitieux que dans le CETA. Les dispositions non-contraignantes du CETA, qui ont le mérite d’engager les partenaires sur la prise en compte des contributions de la société civile concernant la mise en œuvre de ce chapitre [13], sont remplacées par un encouragement à des membres de la société civile désignés par leurs gouvernements respectifs d’exprimer leurs vues sans engagement à ce qu’elles soient prises en compte [14]. La mise en place d’un « panel d’experts » chargé d’aider à la résolution des conflits liés à ce chapitre est également plus faible que dans le cas du CETA (délai plus long et extensible pour sa mise en place, délai plus court pour le travail d’enquête, possibilité de réviser les paramètres ultérieurement, décision unilatérale et non concertée quant aux actions à prendre pour corriger les violations constatées, etc. [15]). Enfin, les clauses qui laissent dans le CETA une porte ouverte à la négociation et la possible inclusion ultérieure d’un mécanisme de sanction en cas de violations des droits des travailleurs [16] n’est pas présente dans l’accord UE-Vietnam.

Pourtant, comme le dénoncent les organisations de la société civile vietnamienne, le Vietnam est loin de respecter les normes sociales et environnementales minimales. En termes de respect des droits fondamentaux au travail, le Vietnam ne reconnaît pas le droit à la liberté d’association et la loi prévoit que les syndicats sont placés sous l’autorité du parti communiste vietnamien. La CSI (Confédération syndicale internationale), qui n’a pas d’affilié au Vietnam, dénonce par ailleurs le fait que le droit à la négociation collective et le droit de grève sont fortement restreints [17].

Pas d’étude d’impact sur les droits humains

Le Parlement européen a demandé dans sa Résolution du 17 avril 2014 qu’une étude d’impact sur les droits humains du traité UE- Vietnam soit menée avant sa conclusion. C’est d’ailleurs une obligation légale de la Commission européenne. Face au refus de celle-ci, la FIDH (Fédération internationale des droits de l’homme) a entamé en 2014 une démarche auprès de la Médiatrice de l’Union européenne, qui a recommandé en 2015 que la Commission mène cette étude d’impact « dans les plus brefs délais ».

La FIDH a émis des recommandations sur la formulation d’une clause de protection des droits humains, qui devrait prévoir des mécanismes de réparation et de redevabilité vis-à-vis des communautés affectées [18]. La FIDH a salué la décision de la Médiatrice, qui a qualifié de « mauvaise gestion » le refus de la Commission de conduire l’étude d’impact, et rappelé qu’il n’y a au Vietnam pas de médias indépendants, pas de syndicats libres et que les organisations de la société civile indépendantes y sont sévèrement réprimées [19] .

Recommandations

Malgré les opportunités qu’il offre, le problème fondamental de l’accord UE-Vietnam est qu’il garantit des droits contraignants aux investisseurs étrangers, par le biais de la clause d’arbitrage, mais ne prévoit pas de mécanisme de sanction pour le non-respect des normes sociales et environnementales. Aucune étude d’impact sur les droits humains n’a en outre été réalisée. C’est pourquoi les conditions suivantes devraient être remplies avant signature et a fortiori avant ratification :

  • Rendre contraignant le chapitre sur le développement durable en le soumettant à un mécanisme de sanction et de règlement des différends entre États, tel que celui inclus dans l’accord en vue de garantir le respect des chapitres commerciaux du traité.
  • Garantir une hiérarchie des normes donnant la primauté aux droits humains et aux normes sociales et environnementales sur les droits des investisseurs, via des dispositions en ce sens dans l’accord et/ou dans un traité international contraignant comme celui en cours de négociation au sein du groupe de travail intergouvernemental à l’ONU, qui assure aux victimes de violations des droits humains un accès à la justice 20.
  • Conditionner la ratification de l’accord à la ratification des conventions fondamentales de l’OIT par le gouvernement vietnamien, ainsi qu’à la participation du Vietnam au plan BEPS et à l’échange automatique d’informations fiscales.
  • Intégrer dans l’accord une clause de protection des droits humains prévoyant des mécanismes de réparation et de redevabilité vis-à-vis des communautés affectées.
  • Imposer l’utilisation préalable des voies judiciaires nationales et européennes avant tout recours à la clause d’arbitrage et limiter le champ d’application de cette clause aux discriminations et expropriations directes – à l’exclusion des expropriations indirectes.
  • Abroger les restrictions en matière de droits de propriété intellectuelle qui réduisent l’accès aux médicaments génériques et aux soins de santé.

Document

Après le CETA : l’accord UE-Vietnam
PDF - 1.7 Mo

[1UNCTAD, World Investment Report 2016 : Annex Tables, http://unctad.org/en/Pages/DIAE/World% 20Investment%20Report/Annex-Tables.aspx

[2IFLR, 2014 FDI Report : Vietnam http://www.iflr.com/Article/3306955/2014-FDI- Report-Vietnam.html

[3The World Bank, DataBank, World Development Indicators, http://databank.worldbank.org/data/ Consumption/id/b1a8536f

[4European Commission, Vietnam, Trade with World, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/ september/tradoc_113463.pdf

[5Oxfam Solidarité, Le défi au Vietnam http://www.oxfamsol.be/fr/le-defi-au-vietnam

[6Delegation of the European Union to Vietnam, Guide to the EU-Vietnam Free Trade Agreement http://eeas.europa.eu/archives/delegations/viet- nam/documents/eu_vietnam/evfta_guide.pdf

[7Ibidem.

[8European Commission, CETA : EU and Canada agree on new approach on investment in trade
agreement, February 2016, http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-16-399_en.htm

[9U-Vietnam, Trade in services, investment and
e-commerce, http://trade.ec.europa.eu/doclib/ docs/2016/february/tradoc_154210.pdf, p.25

[10En effet, une clause d’épuisement des recours locaux est utilisée dans de nombreux domaines du droit international et est accompagnée la plupart du temps de formulations de type « [show] that all local remedies have been exhausted or the claimant has demonstrated that attempting to do so would be futile », exemple tiré du droit américain sur la protection diplomatique, voir Matthew C. Porterfield, Exhaustion of local remedies in investor-state dispute settlement : an idea whose time has come ?, The Yale Journal of International Law Online 2015 https://www.law.georgetown.edu/academics/aca- demic-programs/clinical-programs/our- clinics/HIP/upload/Porterfield-Exhaustion-of-local-remedies-2015.pdf, p. 3

[11Le système juridictionnel des investissements mis à l’épreuve. La nouvelle proposition européenne perpétuera les attaques contre la santé et l’environnement, CCPA, CEO, Friends of the Earth Europe,
TNI, 2016 https://corporateeurope.org/sites/ default/files/attachments/tni_issue_brief_ics_frans_
online.pdf

[12Except as otherwise provided in this Chapter, the Chapter XXX [Dispute Settlement] and its Annex III (Mediation) shall not apply to this Chapter, EU-Vietnam FTA, Trade and Sustainable Development, p. 11 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/february/tradoc_154229.pdf

[13Voir notamment CETA, Articles 23.8.4 et 5, p. 188, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/september/tradoc_152806.pdf

[14Voir notamment EU-Vietnam FTA, Article XX.15.4, p. 10. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/february/tradoc_154229.pdf

[15Comparaison entre l’Art. XX.17 de l’accord UE-Vietnam et l’Art. 23.10 du CETA.

[16CETA, Articles 23.11.3 à 5, pp. 190-191. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/september/tradoc_152806.pdf

[17ITUC, Survey of violations of Trade Union Rights, Vietnam http://survey.ituc-csi.org/Vietnam.html?lang=en#tabs-2

[18FIDH, In hurrying trade deal with Vietnam, the EU is bypassing its human rights obligations, 2015 https://www.fidh.org/en/region/asia/viet- nam/in-hurrying-trade-deal-with-vietnam-the-eu-is-bypassing-its-human

[19FIDH, European commission found guilty of maladministration for EU-Vietnam Free Trade Agreement, 2016 https://www.fidh.org/en/region/asia/vietnam/european-commission-found- guilty-of-maladministration-for-eu-vietnam