Les origines de l’accord UE-Mercosur traité UE-Mercosur
Accord UE-Mercosur
l’accord d’association entre l’UE et le Mercosur
traité de commerce entre l’Union européenne et les pays du Mercosur et des négociations qui patinent

Les négociations entre l’Union européenne et les pays du Mercosur [1] (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay) ont débuté en 1999. A l’origine, elles portent sur un accord d’association, structuré en trois piliers  : un pilier politique, un pilier institutionnel et un pilier commercial.

Avant cela, les relations commerciales entre les deux blocs reposaient sur un accord de coopération bien plus limité. Mais la politique commerciale mise en place par l’UE depuis le début des années 2000 (« Stratégie de Lisbonne »), afin de rester « compétitive » face au décentrage du monde découlant de la montée en puissance des pays émergents et de la crise corrélative du multilatéralisme commercial, entraîne la négociation d’accords de libre-échange au champ d’application plus large que les accords commerciaux classiques négociés jusqu’alors.

Le processus de négociations de l’accord UE-Mercosur mené par la Commission au cours des années 2000-2010 répondant à cet objectif, l’Union européenne pousse des disciplines de «  nouvelle génération  » (services, marchés publics, indications géographiques protégées, règles sanitaires et phytosanitaires, etc.). Les négociations avancent par à-coups, les sensibilités agricoles européennes (en ce qui concerne le bœuf, notamment) et les intérêts industriels du Mercosur se faisant face. Les pierres d’achoppement concernent surtout l’agriculture, les subventions, l’accès aux marchés (droits de douanes, services, marchés publics) et la propriété intellectuelle.

Le contexte international ouvre une fenêtre d’opportunité à partir de 2016

L’année 2016 marque un tournant dans les négociations, qui s’accélèrent et s’intensifient. La relance des discussions entre les deux blocs est favorisée par le contexte international : d’un côté, une évolution du contexte politique régional suite au « virage à droite » dans les Amériques, avec l’arrivée du libéral Mauricio Macri à la tête de l’Argentine en 2015, du renversement de Dilma Rousseff au profit de Michel Temer au Brésil en mai 2016 et de l’élection de Donald Trump aux États-Unis fin 2016 ; de l’autre côté, une Union européenne désireuse d’accélérer sa politique commerciale bilatérale face à la paralysie de l’OMC, au Brexit et au virage protectionniste américain.

Cette fenêtre d’opportunité aboutit à l’annonce d’un accord de principe («  political agreement  ») sur le volet commercial le 28 juin 2019 et à celle d’un accord de principe sur les volets coopération et dialogue politique le 28 juin 2020. A l’époque, les commissaires européens Cecilia Malmstöm (commerce), Phil Hogan (agriculture et développement rural) et les présidents des pays du Mercosur (en particulier Jair Bolsonaro qui est en recherche de crédibilité internationale) s’enorgueillissent de proposer un libre marché pour 780 millions de consommateurs potentiels entre deux blocs régionaux totalisant ensemble un quart du PIB mondial (18.000 milliards d’euros).

Cette étape lève le voile sur le contenu de l’accord commercial, souvent décrit sous la formule « bœufs contre voitures » pour traduire la logique d’échanges qu’il va encourager : d’une part, il prévoit une réduction de tarifs douaniers sur 91% des produits européens exportés vers le Mercosur, ce qui favorisera les industries européennes, notamment dans les secteurs de l’automobile, des produits chimiques et des pesticides. D’autre part, il prévoit la réduction des tarifs douaniers sur un quota de 99 000 tonnes de viande bovine exportée par le Mercosur vers l’UE (à 7,5%), ainsi que sur 180 000 tonnes de volaille (à 0%), 180 000 tonnes de sucre, 450 000 tonnes d’éthanol et d’autres produits agricoles, comme des fruits et légumes, ce qui favorisera le secteur agroalimentaire du Mercosur.

Cette libéralisation accrue des échanges entre les deux blocs va également faire des perdants. Outre les impacts négatifs attendus sur l’agriculture familiale des deux côtés de l’Atlantique ainsi que sur les industries et les services du Mercosur, elle aura pour effet structurel d’accroître la spécialisation des pays sud-américains dans les matières premières. En favorisant également l’exportation de minerais stratégiques nécessaires à la transition verte de l’Union européenne, tels que le lithium, le graphite ou encore le manganèse, elle risque d’enfermer la région dans une position de faible valeur ajoutée et d’échange inégal.

Un accord commercial de plus en plus controversé

Malgré l’accord de principe, une vague d’oppositions au sein de plusieurs États membres et au Parlement européen, soutenue par des mobilisations agricoles et la société civile, permet de différer la conclusion de l’accord commercial entre 2020 et 2023.

Les risques de concurrence déloyale

Parmi les points les plus controversés figure tout d’abord le volet agricole, avec les craintes des agriculteurs européens de petite et moyenne taille d’une concurrence déloyale face aux firmes agro-alimentaires du Mercosur qui sont plus compétitives et ne sont pas soumises aux mêmes normes de production sanitaires et environnementales. Le modèle agroindustriel des pays du Mercosur a en effet recours à l’usage de pesticides, OGM, hormones et antibiotiques qui sont interdits dans l’Union européenne.

Ces craintes sont renforcées par l’absence de mesures miroirs, qui permettraient d’imposer une réciprocité des normes en pénalisant les importations de produits agricoles qui ne respectent pas les standards environnementaux et sanitaires les plus élevés, ainsi que par les effets cumulatifs générés par d’autres accords de libre-échange déjà en vigueur ou en cours de négociations.

Un accord toxique pour la santé, l’environnement et le climat

En renforçant le modèle agricole de l’agro-business, la mise en œuvre de l’accord UE-Mercosur sera également néfaste pour la santé, l’environnement et le climat.

L’accord favorise les exportations européennes de pesticides vers le Brésil et l’Argentine (où les sols et l’eau sont déjà contaminés, ce qui provoque des taux élevés de cancers et de malformations infantiles), y compris des pesticides interdits en Europe en raison de leur toxicité pour la santé et l’environnement, et qui pourraient revenir dans les assiettes européennes par la voie des importations agro-alimentaires.

L’accord risque également d’accroître la déforestation dans les pays du Mercosur (de 5% à 25% par an durant les 6 premières années de sa mise en œuvre [2]). Or l’Amazonie et d’autres écosystèmes de la région comme le Cerrado (Brésil) et le Gran Chaco (à cheval sur les 4 pays) sont déjà menacés par l’extension des cultures de soja et de l’élevage de bœufs destinés à l’exportation. Ils risquent l’assèchement, avec des conséquences graves pour la biodiversité, le climat et les moyens de subsistance des communautés locales.

L’accord risque aussi d’entraîner une hausse significative des émissions de gaz à effet de serre (jusqu’à + 34 % pour huit produits agricoles clés [3]). L’augmentation des exportations de produits agricoles du Mercosur (surtout la viande bovine) va entraîner des changements d’affectation des terres au profit de l’élevage à grande échelle, qui représente la moitié des émissions de gaz à effet de serre du Brésil.

Un accord qui va aggraver les abus existants en matière de droits humains

En favorisant la déforestation et l’épandage de pesticides, l’accord UE-Mercosur menace directement les populations autochtones et les communautés traditionnelles du Mercosur. Mais surtout, l’expansion minière à grande échelle et la monoculture intensive (notamment de soja) conduisent à des accaparements de terres et favorisent les conflits fonciers. Les invasions violentes de territoires autochtones se multiplient, notamment au Maranhão dans le nord du Brésil, où des villages indigènes et des descendants d’esclaves (Quilombos) sont menacés par des incendies criminels, voire directement aspergés de pesticides par les planteurs de soja, prêts à tout pour les faire partir. La fin du moratoire sur le soja risque d’aggraver ces conflits.

Pas de garde-fou pour limiter ces problèmes structurels

L’accord UE-Mercosur comporte un chapitre sur le développement durable qui détaille les normes sociales et environnementales normes sociales et environnementales à respecter, ainsi qu’un mécanisme de règlement des différends dans le cadre duquel des sanctions commerciales peuvent être appliquées contre les États qui ne respectent pas les termes de l’accord. Or il est symptomatique de constater que le chapitre sur le développement durable est le seul à être exclu de ce mécanisme. Autrement dit, rien dans l’accord ne permet d’appliquer des sanctions commerciales si les normes sociales et environnementales détaillées dans ce chapitre ne sont pas respectées.

Des tentatives d’ajustement pour rassurer les plus sceptiques

La réouverture des négociations en 2023 et 2024, suspendues durant la présidence de Jair Bolsonaro au Brésil, a permis de modifier le contenu de l’accord, en particulier en matière de climat, de déforestation et de normes. Par la suite, la Commission a également intégré un mécanisme de sauvegarde visant à protéger les agriculteurs européens. Mais ces ajustements sont insatisfaisants, voire contreproductifs.

Une rustine en matière de climat

L’Accord de Paris Accord de Paris sur le climat fait désormais partie des « clauses essentielles » de l’accord UE-Mercosur. En théorie, la violation d’une clause essentielle permet de suspendre l’accord. Mais telle que rédigée dans l’accord UE-Mercosur, elle ne couvre que le cas où un État signataire sortirait de l’Accord de Paris. Elle stipule en effet que chaque État « reste Partie, de bonne foi, à la CCNUCC et à son Accord de Paris ».

Autrement dit, l’accord UE-Mercosur pourrait empêcher un État de sortir de l’Accord de Paris, mais pas d’abandonner la lutte contre le dérèglement climatique, d’autant que, conformément aux intérêts de l’agro-industrie du Mercosur, l’accord précise que la coopération pour réduire les émissions de gaz à effet de serre doit s’opérer « d’une manière qui ne menace pas la production alimentaire ».

Une balle dans le pied en matière de déforestation

Une annexe a été ajoutée au chapitre sur le développement durable – elle aussi exclue de tout recours à des sanctions. La principale pomme de discorde concerne la déforestation. L’Union européenne a adopté en juin 2023 une législation visant à mettre fin à la déforestation associée aux importations de matières premières agricoles, mais son entrée en vigueur a été reportée et le Brésil y est farouchement opposé.

L’accord UE-Mercosur se limite à un engagement de chaque pays signataire à « mettre en œuvre des mesures, conformément à ses lois et réglementations nationales, pour empêcher la poursuite de la déforestation et renforcer les efforts visant à stabiliser ou à accroître le couvert forestier à partir de 2030 ».

Le pire est que les nouvelles dispositions de l’accord UE-Mercosur pourraient contribuer à exempter les pays du Mercosur de la nouvelle législation européenne contre la déforestation, puisqu’il est stipulé que « le présent accord et les mesures prises pour mettre en œuvre les engagements qui en découlent seront favorablement pris en compte, entre autres critères, dans la classification des risques des pays ».

Un risque d’affaiblissement des normes

A la demande du Mercosur, un « mécanisme de rééquilibrage » lié au mécanisme de règlement des différends a été ajouté dans l’accord. Il vise à s’assurer qu’en cas de « mesure unilatérale » affectant les exportations, la partie lésée puisse demander des compensations commerciales.

Concrètement, cela signifie par exemple qu’une législation environnementale adoptée par l’UE et ayant pour effet de réduire les exportations du Mercosur permettrait à ce dernier de demander un meilleur accès au marché européen pour exporter davantage de produits ayant des effets négatifs sur l’environnement. Ce mécanisme est similaire à celui de l’OMC qui a été utilisé en 2021 par le Brésil pour dénoncer les normes sanitaires imposées par l’UE en matière de salmonelle dans la volaille importée.

Un mécanisme de sauvegarde agricole difficilement activable et contesté

La Commission européenne a par ailleurs intégré un mécanisme de sauvegarde permettant de protéger les agriculteurs européens contre les importations de produits agricoles du Mercosur à des prix de dumping.

En théorie, ce mécanisme doit permettre à l’UE de suspendre temporairement les préférences tarifaires octroyées au Mercosur en cas de hausse soudaine des importations ou de chute des prix de certains produits agricoles européens sensibles (viandes bovine, ovine et porcine, sucre, etc.).
En réalité, il sera complexe à activer (notamment parce qu’il faudra prouver un préjudice grave, qui est parfois très indirect) et n’aura qu’un effet temporaire, et les pays du Mercosur n’y sont pas favorables.

Face à Trump, la Commission européenne met la pression

Les négociations de l’accord UE-Mercosur, annoncées comme politiquement conclues le 6 décembre 2024 par Ursula von der Leyen à Montevideo, sont emblématiques des tiraillements de l’UE entre ambitions de développement durable et considérations géopolitiques. La Commission, qui affirme que le libre-échange est la seule réponse possible pour s’affranchir de la dépendance de la Chine et diversifier ses échanges face à la guerre commerciale de Donald Trump, a alors cherché à plusieurs reprises à contourner l’opposition de plusieurs États membres afin d’accélérer la mise en œuvre de l’accord.

Scinder l’accord

En 2025, elle a fini par convaincre le Conseil de scinder l’accord d’association en deux parties : un accord politique (baptisé EMPA ou « accord de partenariat global ») soumis aux parlements des États membres, et un accord de libre-échange (baptisé iTA ou « accord commercial intérimaire ») qui ne nécessite pas l’approbation des parlements des États membres.

Cette manœuvre, qui consiste à changer les règles du jeu en cours de route, a facilité l’approbation de l’accord de libre-échange par le Conseil à la majorité qualifiée le 9 janvier 2026. Mais cette dernière a été exceptionnellement courte, puisque cinq Etats membres (France, Pologne, Autriche, Irlande, Hongrie) s’y sont opposés et la Belgique s’est abstenue.

Appliquer provisoirement l’accord commercial

Le Conseil a par ailleurs approuvé à la même occasion une application provisoire de l’accord sans attendre l’assentiment du Parlement européen. Juridiquement possible sous conditions (article 218 TFUE), cette option souhaitée par la Commission n’en représente pas moins un passage en force antidémocratique.

Suite à la signature de l’accord le 17 janvier au Paraguay, il pourrait être enclenché par la Commission dès qu’un pays du Mercosur l’aura ratifié. Or le Paraguay a déjà annoncé son intention de procéder rapidement à la ratification de l’accord.

Face aux passages en force, le Parlement européen temporise

Ces manœuvres ont convaincu le Parlement européen de temporiser. Le 21 janvier 2026, une majorité de parlementaires européens a décidé de saisir la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) afin de vérifier la compatibilité de l’accord UE-Mercosur avec les Traités européens.

Ils estiment indispensable de vérifier la légalité des initiatives prises par la Commission européenne pour accélérer la conclusion de l’accord UE-Mercosur, telles que le mécanisme de rééquilibrage et la scission de l’accord. Certaines mesures sanitaires de l’accord pourraient aussi être plus limitées que ne le permet le principe de précaution appliqué au sein de l’UE.

Cette saisine de la CJUE entraîne automatiquement la suspension du processus de ratification de l’accord. Les parlementaires européens ne pourront donc se prononcer sur le fond de l’accord que lorsque la CJUE aura rendu son avis, un processus qui pourrait prendre entre six mois et deux ans.

Une fois l’avis de la CJUE rendu, deux options sont possibles : si la CJUE pointe des éléments de l’accord qui ne respectent pas le droit européen, ils devront être renégociés avec les pays du Mercosur ; si la CJUE considère que l’accord ne pose pas de problème juridique, le Parlement européen se prononcera sur la ratification de l’accord.

Appliquer l’accord de libre-échange de manière provisoire, sans attendre le vote du Parlement européen sur sa ratification, serait contraire à la communication de la Commission aux parlementaires européens avant le vote sur la saisine de la CJUE, qui avait alors rassuré sur ses intentions de ne pas outrepasser l’avis du Parlement européen. Ce dernier pourrait néanmoins mettre fin à cette application provisoire et empêcher l’entrée en vigueur définitive de l’accord en refusant de le ratifier après l’avis attendu de la CJUE.

Réconcilier commerce et développement durable, plutôt que les opposer

Ce gros coup de frein est également l’occasion de replacer au cœur du débat les questions de légalité et de cohérence de l’accord UE-Mercosur avec les Traités et le droit européens.

S’il est important pour l’UE de nouer de nouveaux partenariats commerciaux pour contrer la politique néo-mercantiliste de l’Administration Trump, il est aussi crucial que ces partenariats soient cohérents avec les objectifs climatiques et le développement durable en réponse au climato-scepticisme et à l’agenda nationaliste de Washington.

Grâce à son pouvoir commercial, l’UE a la capacité d’influencer les dynamiques du commerce mondial en privilégiant des accords commerciaux qui respectent le climat, la biodiversité et la souveraineté alimentaire Souveraineté alimentaire . Or l’accord UE-Mercosur ne prend pas en compte ces enjeux. Il ne devrait donc pas être ratifié en l’état.