Accord commercial UE-Japon : pas d’adoption sans conditions !

L’Accord de commerce UE-Japon (JEFTA) comporte des opportunités pour les secteurs d’exportation, en particulier pour les exportations européennes de produits agricoles et les exportations japonaises d’automobiles. Toutefois, le JEFTA représente une nouvelle version d’accord de nouvelle génération, sur le modèle du CETA, dont le champ d’application dépasse les seules barrières tarifaires.
Négocié dans le plus grand secret, il comporte un chapitre sur la coopération réglementaire et adopte l’approche des « listes négatives » pour la libéralisation des services, mais ne comporte pas de mécanisme de sanctions rendant contraignantes les normes sociales et environnementales référencées dans le chapitre sur le développement durable.
C’est pourquoi plusieurs conditions devraient être remplies avant toute décision de signature et de ratification du JEFTA.

Les négociations de l’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Japon, couramment appelé « JEFTA », ont débuté en mars 2013, après que le mandat de négociation ait été adopté par le Conseil des Etats membres de l’UE en novembre 2012. Une première conclusion politique a été officialisée le 6 juillet 2017, mais il ne s’agissait pas des véritables conclusions des négociations, puisque plusieurs points sensibles restaient encore à négocier. La conclusion des négociations a été annoncée en décembre, avec la publication d’un « draft ». La Commission européenne adopterait ce 17 avril un texte présenté comme définitif, il reviendrait alors aux gouvernements européens de se prononcer, a priori à l’occasion d’un Conseil des ministres européens du commerce le 22 mai prochain, suivi d’une signature de l’accord lors d’un sommet UE-Japon en juillet et d’un vote au Parlement européen avant la fin de 2018.

Les gains espérés en termes de croissance sont extrêmement faibles. Le gouvernement allemand a commandité une étude qui estime que le JEFTA entraînerait une hausse de la croissance européenne de 0,04% du PIB, tandis que la Commission européenne espère un gain maximum de 0,76% de croissance.

Le JEFTA couvre un tiers de l’économie mondiale, ce qui en ferait le plus important accord de commerce à ce jour – juste devant l’ALENA (l’Accord de libre-échange nord-américain entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique). En matière de réduction des barrières tarifaires, l’UE vise en priorité la baisse des tarifs agricoles japonais (bœuf, fromages, vins), tandis que le Japon cherche à obtenir une baisse des tarifs automobiles européens. Mais le JEFTA est un accord de nouvelle génération, dont le CETA (UE-Canada) a représenté le « modèle ». Cela signifie qu’il aborde des aspects plus larges que les seules barrières tarifaires, tels que la coopération réglementaire ou les normes sociales et environnementales. La présente analyse se concentre sur ces aspects qui dépassent le cadre des accords commerciaux traditionnels. Toutefois, le projet d’accord ne comporte finalement pas de clause d’arbitrage investisseur-Etat, suite aux divergences à ce sujet entre les deux parties – le Japon souhaitant une clause ISDS traditionnelle, alors que l’UE défend son nouveau modèle ICS négocié avec le Canada dans le CETA.

En l’état, le JEFTA ne respecte pas toutes les balises définies par différents parlements en Belgique – par exemple il inclut la libéralisation des services par « listes négatives » (voir ci-dessous) et son chapitre sur le développement durable est dépourvu de « mécanismes de plainte » et « de mesures dissuasives », ce qui enfreint les balises définies tant dans la résolution du Parlement wallon de février dernier que dans la résolution du Parlement bruxellois de juin 2016.

Va-t-on vers un nouveau « feuilleton CETA » pour autant ? Très probablement non, puisque la Commission européenne a choisi selon nos informations de présenter ce traité comme « non mixte », c’est-à-dire de compétence exclusivement européenne, arguant que ce traité ne contient pas de clause d’arbitrage, identifiée comme la principale clause de compétence mixte dans l’avis rendu par la Cour de Justice de l’UE sur le traité UE-Singapour. Or ce traité UE-Singapour ne contenant pas de chapitre sur la coopération réglementaire, la Cour ne s’est pas prononcée sur la répartition des compétences liées à ce chapitre. Il y a donc une inconnue sur le plan juridique.

Sur le plan politique, la Commission européenne avait choisi en juillet 2016 de présenter le CETA comme mixte (c’est la raison pour laquelle le CETA nécessite encore l’approbation de plusieurs parlements en Europe et en Belgique avant de rentrer pleinement en application), explicitement pour des raisons démocratiques. Face à l’incertitude juridique liée au chapitre sur la coopération réglementaire, elle pourrait aujourd’hui prendre la même décision concernant le JEFTA, mais il n’en n’est rien. La responsabilité pèsera donc essentiellement sur les gouvernements des Etats membres et sur le Parlement européen, sans nécessiter la ratification des parlements des Etats membres.

DES NÉGOCIATIONS OPAQUES

Les négociations se sont déroulées dans l’opacité la plus totale. Le mandat de négociation adopté en 2012 était un document secret qui n’a pas fait l’objet de débats dans les parlements. Aujourd’hui encore, le mandat de négociation reste secret, malgré une tentative de publication par la Commission européenne en juin 2017, car plusieurs gouvernements d’Etats membres européens s’opposent à sa publication – alors que le mandat du TTIP avait été publié en 2014, après quatorze mois de négociation, et que le mandat du CETA avait été publié en 2015, soit un an après la conclusion des négociations. Le manque de transparence est donc total. Pourtant, publier un mandat alors que la négociation est quasi terminée est essentiellement symbolique, d’autant qu’une version en allemand a déjà « fuité » et est disponible sur trade-leaks.org. Cela n’empêche néanmoins pas plusieurs gouvernements européens de bloquer une telle publication tardive.

L’opacité est également de mise en ce qui concerne la consultation par les parlementaires des négociations en cours. Dans le cas du TTIP négocié entre l’UE et les Etats-Unis, la pression citoyenne avait permis quelques avancées (insuffisantes) en matière de transparence : certains documents de négociation étaient mis à disposition des élus dans des salles de lecture sécurisées avec une stricte politique de confidentialité. Dans le cas de JEFTA (comme d’ailleurs dans les cas du CETA et de l’Accord UE-Vietnam avant lui), ce type de monitoring parlementaire n’existe pas. La Commission européenne a également revu à la baisse sa politique de publication des positions de négociation européennes : pendant la négociation du TTIP, les positions sur 24 chapitres avaient été rendues publiques, contre seulement 2 dans le cas du JEFTA. Il a fallu que Greenpeace se procure et publie 205 pages de documents confidentiels pour connaître le contenu d’une partie du JEFTA.

La CLAUSE D’ARBITRAGE retirée du JEFTA

La clause d’arbitrage investisseur-Etat est l’aspect le plus controversé des accords de commerce et d’investissement. Dans le cas du CETA, la Commission européenne avait promu un mécanisme nommé « ICS » (Investment Court System) plutôt que le traditionnel « ISDS » (Investor-to-State Dispute Settlement), afin d’apporter certaines améliorations (comme la possibilité d’aller en appel ou la nomination de juges permanents). Elle s’était par ailleurs engagée à promouvoir l’instauration d’une Cour multilatérale permanente sur l’investissement (MIC). Dans l’accord intra-belge sur le CETA, la ratification de l’accord par la Belgique est conditionnée à la mise en œuvre de ces réformes.

Certes, le mécanisme ICS est lui-même insatisfaisant et a été dénoncé par la société civile européenne comme une tentative de maintenir un modèle d’arbitrage dont le champ d’application est problématique. En effet, il maintient le principe d’« expropriation indirecte » qui a permis à des firmes d’attaquer des Etats ayant adopté des normes sociales ou environnementales. Quoiqu’il en soit, l’ICS est une exigence du Parlement européen que la Commission européenne ne peut dès lors pas négliger.

Or il apparaît que le Japon a fait savoir qu’il ne voulait pas de l’ICS et préférait la formule ancienne d’ « ISDS ». De ce fait, ni l’un ni l’autre n’a été intégré dans l’accord final, ce qui est un élément positif, puisque cela signifie qu’en l’état, le JEFTA ne comporte pas de clause d’arbitrage permettant aux firmes transnationales d’exiger des indemnisations à des Etats ayant adopté des législations sociales, environnementales ou sanitaires. ce chi.

PAS DE MÉCANISME DE SANCTION POUR LES NORMES SOCIALES ET ENVIRONNEMENTALES

Comme dans le cas du CETA, le chapitre sur le développement durable du JEFTA ne comporte pas de normes sociales et environnementales contraignantes, puisqu’aucun mécanisme de sanction n’est prévu au cas où ces normes ne seraient pas respectées.

Sur le plan social, alors que tous les Etats membres de l’Union européenne ont ratifié les huit conventions fondamentales de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), le Japon n’a pas ratifié la convention 105 sur l’abolition du travail forcé, ni la convention 111 sur la discrimination au travail.

Sur le plan environnemental, Greenpeace s’inquiète notamment de la faiblesse des dispositions du JEFTA sur l’exploitation forestière illégale. En effet, là où le Japon s’engageait dans le traité transpacifique (TPP) à adopter des législations, dans le JEFTA, il n’est question que de « reconnaître l’importance » et d’« encourager » la lutte contre la déforestation – formulation vague qui risque de rester sans suite. Pourtant, Greenpeace rappelle que le Japon est le plus grand importateur de bois et de contreplaqué au monde, et un marché important pour le bois illégal venu de Malaisie, d’Indonésie, de Chine, de Russie et même de l’UE (en particulier de Roumanie, comme le montre un récent rapport de l’agence d’investigation environnementale). C’est le seul pays du G7 qui n’a pas de réglementation sectorielle pour interdire l’importation de bois illégal, se reposant uniquement sur des mesures volontaires inefficaces. A titre de comparaison, l’UE dispose d’une législation ambitieuse pour protéger les forêts primaires du monde entier contre la déforestation illégale.

Les documents secrets révélés par Greenpeace ont également permis de constater que les négociateurs ont choisi d’ignorer l’appel du Parlement européen d’inclure la question de la chasse à la baleine dans les négociations commerciales. Le Japon est un des trois pays au monde qui continue à pratiquer la chasse à la baleine, et le seul à le faire hors de ses eaux territoriales. L’UE a régulièrement condamné cette pratique, mais cela n’est pas reflété dans le JEFTA. Une référence sans engagement ferme est faite aux conventions sur les espèces menacées, mais pas à l’instance reconnue comme faisant autorité en la matière, la Commission internationale sur la chasse à la baleine (IWC).

LA COOPÉRATION RÉGLEMENTAIRE

Dans la veine du CETA, le JEFTA comporte un article sur la coopération réglementaire, axé sur l’harmonisation des réglementations pour éviter qu’elles ne représentent un obstacle au commerce. Quand on sait que le Japon poursuit actuellement la Corée du Sud devant l’Organe de règlement des différends de l’OMC, car le gouvernement coréen souhaite contrôler la radioactivité du poisson exporté par le Japon suite à la catastrophe de Fukushima, on est en droit de se questionner sur le type de « barrières réglementaires » qui seront considérées comme menacées par le JEFTA.

De plus, on a pu récemment constater l’ampleur de l’impact possible d’un système de « coopération réglementaire », même présenté comme « volontaire », du fait des premières démarches de mise en œuvre de ce chapitre dans le CETA. En effet, un document interne obtenu par la coalition de la société civile italienne « Stop CETA » a révélé les points à l’ordre du jour d’un des comités conjoints euro-canadiens mis en place par le CETA (traité UE-Canada). Il s’agit en l’occurrence du comité portant sur les réglementations sanitaires et phytosanitaires. À l’ordre du jour, on retrouve une liste de réglementations européennes et canadiennes, en vigueur ou en préparation, qui ont vocation à protéger la santé des consommateurs des deux rives, considérées par les firmes de l’agrobusiness comme des obstacles au commerce.
La coalition italienne identifie une série de points particulièrement préoccupants. Par exemple, à la demande du Canada sera discutée notamment la décision européenne de non-renouvellement de l’approbation du picoxystrobine, du fait d’un risque élevé identifié pour les organismes aquatiques et terrestres, ou encore les mesures nationales des Etats membres européens qui vont plus loin que les mesures européennes, en particulier concernant l’interdiction du glyphosate.

Cette réunion intervient alors que le Center for International Environmental Law vient de publier une étude détaillée des effets possibles du CETA sur les législations européennes en matière de pesticides. L’étude identifie dans le texte du traité une volonté d’harmonisation des réglementations qui risque fort de se traduire en déréglementation, notamment en ce qui concerne le principe de précaution en matière de prévention des pesticides dangereux.

Le principe de liste négative pour la libéralisation des services

Comme dans le cas du CETA, le JEFTA procède à la libéralisation des services via un système dit de « listes négatives », ce qui signifie que tous les services (l’essentiel de l’économie japonaise et européenne, en ce compris l’enseignement, la santé ou les transports publics par exemple) sont libéralisés, à la seule exception des secteurs explicitement cités en annexe du traité. Ce principe s’oppose à celui de « listes positives » de l’OMC : seuls les services explicitement engagés par les Etats membres sont libéralisés. La protection des services publics et des services d’intérêt général, comme les hôpitaux ou les universités, n’est donc pas garantie si ces services ne sont pas explicitement protégés par les Etats.

Enfin, une analyse approfondie du chapitre concernant la libéralisation des services financiers démontre que le JEFTA va bien plus loin que le CETA en la matière. Seules les activités de type « banque centrale » sont exclues de la libéralisation, ce qui revient à une ouverture quasi-totale du secteur financier et la mise en place d’un « forum financier euro-japonais sur les réglementations » qui s’immiscerait dans toutes les activités futures de (dé)réglementation financière, dans une optique d’éviter que les réglementations n’affectent négativement le commerce et l’investissement et de promouvoir une harmonisation des réglementations futures, sans garantie d’harmonisation vers le haut.