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Aide au développement : qui aide qui au nom de quoi ?

Oumou Zé Oumou Zé
19 février 2012

Le Nord est-il généreux avec Le Sud ? Les montants de l’Aide publique au développement tendent à montrer une évolution positive mais l’aide n’est pas l’unique canal de relations entre pays « riches » et pays « pauvres ».

Les relations internationales sont multiples et complexes. Au quotidien, que ce soit par la presse, au détour de conversations ou de réflexions captées dans la rue, on peut rapidement se sentir dépassé par les analyses, déclarations ou autres informations chaudes de l’actualité. Les nouvelles sont souvent mauvaises, voire déprimantes. Dans nos médias, la présence des pays les plus pauvres, de ce « Sud » laissé pour compte du développement, s’apparente alors souvent à une longue énumération de maux tous plus alarmants les uns que les autres. Famines, guerres, révoltes et « yeux mouillés », l’image du monde dit en développement est souvent celle d’un gouffre qui se situe au Sud de la planète, et dans lequel peu d’avancées arrivent à combler le retard accumulé. Une telle vision, négative et caricaturale, serait risible si elle n’était si proche du ressenti des spectateurs occidentaux que nous sommes.

Pour 2 euros de financements allant du Nord vers le Sud, ce sont 3 euros qui remontent du Sud vers le Nord

Dès lors, lorsque le club des pays les plus riches, appelés pour l’occasion « pays donneurs » sort son bilan annuel, tous les commentaires se concentrent sur ces efforts de solidarité qui sont rendus encore plus difficiles en temps de crise. En 2010, les montants globaux de ce que l’on appelle l’aide publique au développement (APD) étaient à un niveau historique : 128,7 milliards de dollars. Cela représente 0,49% des richesses crées dans ces pays. Une première réaction peut être de dire que la solidarité n’est pas dans de si mauvais jours. En effet, un pays comme la Belgique est arrivé à « débloquer » quelque 3 milliards de dollars, 0,64% de son revenu national brut.

Donneurs et receveurs

La notion d’APD fut adoptée en 1969 par les pays membres de l’OCDE [1], au sein de leur Comité d’aide au développement (CAD). Depuis lors, un ensemble d’instruments sont utilisés pour récolter, analyser et classifier les montants d’APD, selon les « pays bénéficiaires » et les « donateurs ». L’OCDE fixe ainsi la liste de « tous les pays et territoires éligibles à l’APD. Il s’agit de tous les pays à revenu faible ou intermédiaire à l’exclusion des membres du G8, de l’Union européenne, et de ceux dont la date d’entrée dans l’UE est fixée ». Ils sont 148. Les pays qui attribuent des financements visant à « favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays en développement » sont repris dans la catégorie des donateurs, appelés depuis peu donneurs.

Des relations Nord-Sud « multiples »

Toutefois, si l’on revient un instant aux fondamentaux de ce principe de solidarité internationale pour le développement, on reste encore loin des comptes. Dans certaines situations, le tableau s’est même assombri [2]. Il faut relativiser l’idée d’effort auquel ces pays se sont engagés depuis les années ‘60 en vue d’en finir avec la pauvreté dans le monde. En effet, l’aide n’est pas l’unique canal de relations entre pays « riches » et « pauvres ». Diplomatie et géopolitique, intérêts économiques entrent aussi en ligne de compte. Si la plupart des services en charge de la coopération au développement se retrouvent d’ailleurs logés dans les ministères des Affaires étrangères, les ministères de l’Economie et des Finances ont aussi une implication dans la gestion d’une partie de l’aide, qui est fournie sous forme de prêts ou de dons aux pays en développement. La complexité de ces « relations multiples » est d’ailleurs particulièrement bien illustrée lorsqu’on l’aborde sous les aspects économiques.

Si l’on considère l’ensemble des flux financiers qui circulent entre le « Nord » et le « Sud », in fine, pour deux euros allant du Nord vers le Sud, ce sont trois euros qui « remontent » du Sud vers le Nord [3]. Il ne faut donc pas négliger les autres flux : les prêts, les transferts des migrants, les investissements directs étrangers (IDE) du Nord vers le Sud, mais aussi les placements illicites, le remboursement de dettes (et des intérêts), le rapatriement des profits des entreprises multinationales du Sud vers le Nord. L’APD n’est donc qu’une carte parmi d’autres, jouée avec stratégie avec une sélection de « partenaires officiels ».

Une histoire de classifications

Depuis ses débuts, la coopération au développement, telle qu’on la connaît aujourd’hui, s’est faite au nom de principes et valeurs fortes. L’éradication de la pauvreté ou sa diminution, la lutte contre la faim dans le monde, et bien d’autres raisons pour mobiliser la solidarité des pays riches envers « les plus démunis » de la planète. Depuis les années 1960, les interventions des États ou des acteurs non-gouvernementaux se sont construites sur une série d’engagements forts, souvent contraignants relatifs aux droits humains fondamentaux. Une nouvelle sorte d’accords internationaux est née dans la foulée de la Déclaration universelle des droits de l’homme par une communauté internationale sortie de deux guerres mondiales et ayant assisté à l’accession à l’indépendance de la plupart des États dans le monde. La plupart de ces politiques de coopération au développement se dotent d’une stratégie ou de cadres qui en fixent les objectifs principaux, et permettent ensuite de cibler des pays bénéficiaires potentiels. Partant souvent du principe de concentrer les moyens dans un nombre limité de programmes de coopération, la sélection des partenaires à soutenir relève typiquement d’arbitrages internes à chaque pays, à des choix politiques revenant à chaque gouvernement. Dégager des règles ou des normes en la matière s’avère donc hasardeux.

Ainsi, lorsque la Belgique décide de « concentrer » son APD sur 18 pays partenaires en 2004, cela va certainement dans le sens d’une amélioration de son efficacité. Moins de partenaires, c’est une certaine façon d’augmenter les « petits moyens » du petit pays, pour les programmes soutenus. Toutefois l’exercice ne résiste pas à la règle des intérêts multiples. On retrouve ainsi un poids proportionnel élevé des trois pays d’Afrique centrale dans le portefeuille : près d’1/3 des budgets sont ainsi destinés à 1/6 des partenaires. Choisir d’établir une relation de partenariat avec un pays en développement se révèle un subtil équilibrage entre l’engagement et la défense de principes d’une part et la poursuite ou l’entretien d’intérêts d’autre part. Sachant que la première destination des exportations de la République démocratique du Congo est longtemps restée l’Union européenne (30%), avec la Belgique en tête (13,7%) [4], et que par ailleurs ces mêmes « partenaires » sont les principales origines des importations de la RDC après l’Afrique et l’Afrique du Sud en particulier (30% en provenance de l’UE et 10,4% en provenance de la Belgique) [5], il est évident que le dialogue sur la coopération entre les deux pays dépasse le seul enjeu du montant annuel d’APD .

Les objectifs variés de l’aide

Lorsqu’il existe une loi pour encadrer les interventions de la coopération au développement, c’est souvent le lieu où l’on retrouve la définition de ces principes de solidarité internationale qui animent le donateur, même si ce n’est pas le cas pour tous les pays. La Belgique par exemple a une loi sur la coopération au développement depuis mai 1999.

La réduction de la pauvreté est l’objectif le plus souvent cité et repris dans les stratégies officielles. Mais cet objectif se décline dans divers vocables et agendas. Le plus récent consensus au niveau de la communauté internationale se base sur la Déclaration du Millénaire des Nations Unies (2000) qui établit 8 objectifs à atteindre à l’horizon 2015 [6] et 18 indicateurs concrets. Mais chaque pays reste maître de ses priorités politiques et on retrouve des objectifs variés selon les gouvernements aux commandes. Cette diversité des objectifs est bien illustrée dans le cas de la Chine, par exemple, qui n’intervient pas au nom des Objectifs du millénaire pour le développement, qu’elle juge « paternaliste et assistancialiste, mais plutôt au nom d’une solidarité Sud-Sud, gagnant-gagnant » [7].

La limite est ténue pour passer d’une situation de donneur à celle de receveur sur l’échiquier international

Il arrive que la coopération prenne la forme d’« actions réalisées dans leur ensemble par les acteurs publics et privés entre des pays ayant un niveau de revenus différent, afin de promouvoir le progrès économique et social.  » (Espagne), ou encore visant à remplir « l’exigence de garantir le respect de la dignité humaine à tous les habitants de la planète et d’assurer la croissance économique de tous les peuples en améliorant l’interdépendance mondiale moyennant l’élargissement des marchés. » (Italie)

Partant de ces quasi « impératifs moraux », les pays riches interviennent alors dans les politiques internes de pays pauvres, sous la forme de leur APD.

Dans le jeu global de « qui aide qui ? », un pays comme le Brésil se retrouve ainsi d’une part dans la liste des bénéficiaires, catégorie « revenus intermédiaires tranche supérieure », avec 364,46 millions de dollars d’APD reçus en 2009 et, d’autre part, donneur d’APD pour un montant de 65 millions de dollars de programmes prévus pour 2010 par l’Agence brésilienne de coopération (ABC) dans 37 pays africains. [8] La Thaïlande se trouve également dans cette dualité donneur-receveur.

On le voit, la limite est ténue pour passer d’une situation de donneur à celle de receveur sur l’échiquier international. Il faut donc bien reconnaître que nous sommes véritablement face à des choix de classification lorsque l’on parle d’aide au développement. Et cela d’autant plus lorsque l’on considère l’ensemble des flux financiers qui font basculer ce rapport de « dons » Nord-Sud en une relation de « ponction » Sud-Nord. Plus que la défense d’une enveloppe de l’aide remplie qui aille du Nord vers le Sud, le véritable combat de la solidarité internationale doit se concentrer sur un rééquilibrage dans la répartition des richesses qui s’accumulent du Sud vers le Nord.

[1L’Organisation pour la Coopération et le Développement Économique rassemble les 34 pays les plus industrialisés du monde.

[2En 2010, le nombre de personnes souffrant de la faim a diminué, « mais reste à un niveau inadmissible », passant à 925 millions de personnes (Source FAO).

[3« Tel qu’il est calculé d’après les statistiques de la balance des paiements du Fonds monétaire international (FMI), le solde net des transferts financiers est systématiquement négatif depuis 1997 pour les pays en développement, et depuis 1999 pour les pays en transition  », Bruno Gurtner, in « Un monde à l’envers : le sud finance le Nord », Annuaire suisse de politique de développement, Vol.26, N°2, 2007, pp.57-80

[4L’UE a été récemment dépassée par la Chine qui a canalisé 42,5% des exportations en 2008 !

[5Source : “Trade Policy Review : Democratic Republic of the Congo”, World Trade Organization, Trade Policy Review, S240, pp.113-114

[6Les objectifs sont : 1. réduire l’extrême pauvreté et la faim ; 2. assurer l’éducation primaire pour tous ; 3. promouvoir l’égalité et l’autonomisation des femmes ; 4. réduire la mortalité infantile ; 5. améliorer la santé maternelle ; 6. combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d’autres maladies ; 7. assurer un environnement durable ; 8. mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

[7Laurent Delcourt, La Chine en Afrique : enjeux et perspective, Editorial, Alternatives Sud, Vol.18, 2011, p.16

[8La coopération technique du Brésil en Afrique, Agence brésilienne de coopération au Développement, p.7

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