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Aide au développement

Appui au secteur privé : une note en catimini

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute
11 septembre 2018

La stratégie belge d’appui au secteur privé dans le cadre de l’aide au développement a fait l’objet d’une évaluation de grande ampleur au cours des derniers mois, sous la houlette du service de l’Evaluation spéciale de la Coopération au développement. Elle comporte des conclusions intéressantes et des recommandations qui, bien que faibles, n’ont que peu été prises en compte par le gouvernement et l’administration. Une note de mise en œuvre de la stratégie d’appui au secteur privé a en effet été préparée en toute discrétion avant même les conclusions de l’évaluation. Explications.

« Le gouvernement belge met résolument l’accent sur le rôle central du secteur privé en tant que moteur de développement. […] Il entend tout d’abord soutenir le secteur privé dans les pays partenaires […] mais aussi l’impliquer davantage dans la politique de développement [1] ». La note de politique générale sur le Développement international de 2017 du Ministre De Croo est explicite : le secteur privé doit pouvoir jouer un rôle central dans les dynamiques de développement. L’appui au secteur privé est en effet inscrit dans la loi de 2013 relative à la coopération au développement, modifiée en 2016. Pour mettre en pratique cette politique, des notes stratégiques ont été élaborées, telle la note Coopération belge au développement et secteur privé local (2014).

Une évaluation d’ampleur

C’est dans ce contexte que s’est effectuée en 2017-2018 une évaluation de grande envergure sur l’appui au secteur privé au sein de la Coopération belge au développement [2], portant sur la période allant de 2013 à mai 2017, commanditée par le Service de l’Evaluation spéciale de la Coopération belge au développement, organe indépendant situé au sein du SPF Affaires étrangères, mais qui rend des comptes directement au Parlement. Cette évaluation a été mise en œuvre par le bureau de consultance ADE [3]. Publiée en mai 2018, elle avait pour objectifs d’identifier l’appui au secteur privé apporté par la coopération belge, d’analyser la pertinence de sa stratégie, sa mise en œuvre et les résultats atteints, et d’en tirer des leçons. Elle couvre deux aspects : l’appui au développement du secteur privé local (en anglais Private Sector Development ou PSD) et l’engagement du secteur privé – belge, international ou local – dans les actions de développement (Private Sector for Development ou PS4D).

Les pays à revenu intermédiaire et le secteur des services financiers, principaux bénéficiaires

Une évaluation d’ampleur, donc, confirmée par les montants en jeu : selon une cartographie réalisée à partir de la base de données PRISMA de la DGD, l’appui au secteur privé représenterait environ 200 millions EUR par an sur la période en moyenne, soit près de 800 millions EUR entre 2013 et 2016 (appui à travers les acteurs belges). Si l’on ajoute à cela l’appui à travers les acteurs multilatéraux et les Etats membres de l’Union européenne, le total s’élève à près de 250 millions EUR par an ou 1 milliard EUR sur la période. Si l’on se concentre uniquement sur les acteurs belges, la société belge d’investissements BIO [4] représenterait près des deux tiers du financement (61%), suivie de l’agence belge de développement Enabel [5], ancienne CTB (13%), des ONG (13%) et du mécanisme de soutien financier aux exportations Finexpo [6] (7%).

Près de la moitié de l’appui belge au secteur privé local (PSD) a été décaissé en Afrique subsaharienne (46%). Suivent ensuite l’Amérique latine et les Caraïbes (19%), l’Asie du Sud (13%), l’Asie de l’Est et le Pacifique (9%), le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord (5%). Mais 61% de l’appui au PSD a été orienté vers les pays à revenu intermédiaire et 30% seulement vers les pays à faible revenu. Le reste concerne des projets régionaux et mondiaux. Enfin, les principaux secteurs d’intervention du soutien belge au PSD sont : les banques/services financiers (26%), l’agriculture (17%), l’énergie (12%) et l’industrie (12%). Bien que l’Afrique sub-saharienne bénéficie de près de la moitié de l’appui, ce ne sont donc pas les pays les moins avancés qui profitent le plus de l’appui au secteur privé par la coopération au développement.

La société d’investissement BIO pointée du doigt

L’étude s’appuie sur plusieurs critères, dont la transparence, les méthodes de suivi et d’évaluation, les impacts des projets appuyés, ou encore la présence d’un mécanisme de coordination des différents acteurs belges d’appui au secteur privé. Il en ressort que BIO ne fait pas figure de bon élève en termes de transparence et pourrait également améliorer son système de suivi et d’évaluation.

En matière de transparence, le rapport de l’évaluation note que « de manière générale, la transparence est considérée comme bonne pour les interventions de la CTB, des OSC et du Trade for Development Center [7] (TDC), et relativement bonne pour le réseau d’agences agricoles Agricord [8] (complexité de la structure). […] Les informations sur les interventions, les résultats atteints et sur les impacts pour les bénéficiaires sont moins accessibles pour les investissements de BIO (en partie sont invoquées des raisons de confidentialité) et de l’asbl de soutien à l’entreprenariat Exchange [9] (non publiques/non disponibles) ».

Concernant le suivi et l’évaluation, le rapport critique le manque d’indicateurs de performance (quantitatifs ou qualitatifs) pour évaluer les résultats des acteurs dans la mise en œuvre de la stratégie. Il n’y a pas non plus de mécanisme pour identifier les interventions. Les activités individuelles dans le domaine ne sont pas indiquées ou enregistrées en tant que telles dans PRISMA. En outre, il y aurait une disparité substantielle parmi les acteurs en ce qui concerne le suivi des activités et la mesure des résultats : la CTB et les OSC ont mis en place un système de suivi-évaluation relativement solide, incluant des rapports de suivi des résultats. BIO dispose également d’un système d’évaluation, mais celui-ci n’a été introduit qu’en 2015. Ainsi donc, la CTB et les OSC ont plus d’informations d’évaluation dans une perspective développementale. BIO suit ses activités principalement dans une perspective financière, à tout le moins pour les opérations signées avant 2016. Plus inquiétant encore : il n’y a pas de rapports permettant un suivi des résultats et des impacts pour les projets d’Agricord et d’Exchange.

L’impact des projets meilleur dans l’économie sociale que dans l’économie commerciale

Au niveau de l’impact des projets en tant que tels, les résultats sont mitigés. L’évaluation stipule que globalement, les résultats en matière de productivité, de production et des revenus sont positifs – précisant que les résultats ne sont pas toujours quantifiables ou documentés de manière exhaustive. Mais la question centrale de voir si une augmentation de production ou de productivité se traduit en une amélioration de bien-être pour les populations locales n’est pas explorée. En outre, la qualité des conditions de travail (dans une perspective de garantie d’un travail décent) n’était pas un objectif directement pris en compte par la majorité des acteurs, et les résultats en termes de création d’emplois sont également mitigés.

Si l’on analyse spécifiquement les interventions dans l’économie sociale, le rapport mentionne que « la génération d’emploi a été plus grande pour les interventions dans l’économie sociale (CTB, TDC, OSC) que pour celles avec des sociétés commerciales (BIO, Exchange) ». Pour ces interventions en particulier, les impacts positifs en termes de création d’emploi, d’augmentation de production et de productivité, ainsi que la génération de revenus ont été le résultat de l’introduction de nouvelles pratiques, de l’acquisition de nouvelles aptitudes, de l’accès à de nouveaux marchés et de l’augmentation de production qui a découlé de l’appui reçu.

Par ailleurs, on relève comme point positif l’attention particulière accordée par les interventions en économie sociale aux problèmes de genre (avec des effets observés en termes d’emploi des femmes) et à l’environnement (en particulier la promotion de l’agriculture durable) : « Dans l’ensemble, ces interventions ont pris en compte l’aspect de la durabilité, en particulier la durabilité sociale et environnementale, mais aussi, dans une certaine mesure, la durabilité financière ».

Si les interventions dans l’échantillon ciblant davantage les entreprises commerciales (BIO, Exchange) ont aussi eu des effets positifs sur la productivité et les revenus, elles ont eu des effets mitigés sur la création d’emplois. Dans ces interventions, la question du genre n’a pas été particulièrement prise en compte par les interventions d’Exchange, mais davantage dans celles de BIO (indirectement, par le biais de conditions pour les fonds d’investissement). Enfin, selon l’étude, il n’y a pas d’information sur les effets de ces interventions sur l’environnement, et la durabilité est même un problème dans certaines de ces interventions. Cette observation mérite un suivi particulier, étant donné l’adoption récente d’une nouvelle note stratégique concernant le secteur de l’agriculture, qui réoriente de façon assez radicale les cibles de la Coopération belge, passant de l’agriculture familiale et paysanne aux exploitations à dimension commerciale.

Les acteurs belges non intégrés dans les cadres stratégiques communs travaillent en silo

Enfin, le rapport critique aussi l’absence de mécanismes de coordination parmi les acteurs du PSD, tels que BIO, la CTB, le TDC, Exchange et Agricord : « Les acteurs PSD belges clés ont largement agi isolément l’un de l’autre, que ce soit en termes d’approches stratégiques, d’étude de pays, d’instruments, de programmes ou d’actions ». Selon l’étude, en particulier : « Le modèle centralisé de BIO et du TDC pose problème à cet égard ». En outre, une série de synergies potentielles n’ont pas été matérialisées, notamment avec BIO, le TDC et Exchange. Ces acteurs ne font pas partie des cadres stratégiques communs (CSC) récemment introduits, lesquels sont limités aux acteurs de la coopération non gouvernementale (OSC et acteurs institutionnels). En effet, à l’inverse, des synergies se sont matérialisées dans de nombreux cas, en particulier entre les OSC, la CTB et d’autres donateurs. Au Pérou par exemple, selon l’étude, « la CTB, l’ambassade et les OSC sont en contact régulier, tandis que la coordination de BIO et du TDC avec les autres acteurs de coopération est minimale ».

Améliorer le suivi et l’évaluation, avec une attention pour les Etats fragiles

Le rapport propose enfin une série de recommandations. L’amélioration des mécanismes de suivi et d’évaluation y est mentionnée : il faudrait promouvoir une théorie du changement avec des définitions et indicateurs solides pour des objectifs clés, par exemple en matière d’emploi ou de genre, promouvoir des évaluations d’impact rigoureuses et des systèmes de suivi-évaluation favorisant autant que possible la transparence.

En outre, l’évaluation recommande aux administrations de définir des approches spécifiques, notamment pour les pays en situation de fragilité (qui représentent plus de la moitié des pays partenaires de la coopération gouvernementale), notant de manière assez paradoxale que « les pays à moyens revenus sont typiquement davantage propices au développement et à l’engagement du secteur privé ». En lien avec ce constat, le rapport propose d’envisager la création d’un Fonds de développement des entreprises et du commerce qui puisse soutenir les activités de PSD et de PS4D dans les pays à faibles – mais aussi moyens – revenus : « Le Fonds se concentrerait sur l’appui d’initiatives présentant une forte additionnalité développementale, et en particulier celles pour lesquelles un financement par subvention est nécessaire, telles que les opérations à haut risque ». Par « additionnalité développementale », on entend un apport supplémentaire pour le développement des pays concernés.

Des recommandations globalement décevantes !

Et puis… c’est tout. En réponse aux conclusions, il aurait été logique d’y lire, par exemple, la nécessité d’encourager davantage d’interventions dans l’économie sociale, dans les pays à faible revenu, de prendre en compte le genre et l’environnement dans tout projet, ou encore de recommander davantage de mécanismes de coordination, de transparence, et de suivi et d’évaluation au sein des acteurs PSD belges. Pourtant, on ne trouve dans le rapport aucune recommandation sur le genre et l’environnement. Aucune recommandation spécifique sur des critères de transparence. Aucune recommandation concernant les interventions en économie sociale.

En revanche : d’autres recommandations encouragent les partenariats public-privé dans les secteurs de la santé, l’éducation et la formation, l’agriculture et les infrastructures, sans préciser de critères de mise en œuvre, et sans analyse approfondie des impacts de telles initiatives. L’évaluation recommande aussi de renforcer le mandat et d’augmenter le financement de BIO via un plus grand accès aux mécanismes de blending de l’UE et la création d’une enveloppe supplémentaire de subventions belges – de nouveau, sans analyse approfondie des impacts de ces mécanismes. Ceci est d’autant plus paradoxal que le rapport stipule que les PMA ou pays en situation de fragilité – soit les pays prioritaires de la Coopération belge – ne sont pas les premières cibles pour BIO, car « pour BIO, il serait difficile de travailler seulement dans les PMA, puisque ce sont de petites économies et qu’elles ne sont pas très attractives pour les investissements extérieurs (et même domestiques) ».

Enfin, l’évaluation recommande au gouvernement belge d’élaborer une vision stratégique sur les interrelations entre la politique de développement international, la politique étrangère et la promotion du commerce extérieur, regrettant que la Belgique n’ait que peu cherché de bénéfices mutuels entre la coopération et les intérêts économiques et géopolitiques du pays ! L’étude rappelle pourtant que « le rôle de l’aide au développement devrait ce faisant rester centré sur son objectif général qui est le développement humain durable ».

L’évaluation oubliée au profit d’une note mystérieuse

Après le travail titanesque de cette évaluation, les résultats et les recommandations seront-ils pris en compte par la Coopération belge ? Il semblerait que non, l’évaluation ayant pris du retard, et se déroulant dans un contexte de changements institutionnels (transformation de la CTB en Enabel notamment) et de renouvellement des conventions de certains acteurs (TDC, Agricord, Exchange et Exchange-Expertise). En outre, le rapport de l’évaluation précise que « des réflexions sur le rôle des acteurs belges en matière de développement du secteur privé étaient également en cours pendant la mise en œuvre de l’évaluation, qui ont résulté dans le lancement d’une série d’initiatives ». En effet, la DGD n’a pas attendu les résultats de l’évaluation pour travailler à une nouvelle note interne de mise en œuvre de la stratégie de l’appui au secteur privé [10].

Cette note interne, préparée par une task force composée de représentants du cabinet du ministre, de la DGD, la CTB et BIO, écrite en anglais et mystérieusement apparue sur le site du SPF Affaires étrangères, a été finalisée et approuvée par le ministre fin 2017. Elle propose de nouveaux instruments concrets pour la mise en œuvre de la stratégie secteur privé et pour une meilleure cohérence entre les différentes institutions. Ces instruments incluent la création de deux nouvelles unités pour l’appui au secteur privé au sein respectivement de la DGD et d’Enabel, la mobilisation de davantage d’expertise venant de BIO et son financement renforcé [11], la création d’une nouvelle facilité financière appelée « Business Partnership Fund » dont l’objectif serait de co-financer des projets de soutien au secteur privé local (PSD) via des partenariats entre entreprises et organisations à but non-lucratif, ainsi qu’un soutien renforcé pour les PME via la promotion de services de développement des entreprises (BDS, soit Business Development Services) et un mécanisme financier concessionnel pour les PME [12].

Quelle est la portée de cette nouvelle note ?

Le champ d’application de cette note n’est cependant pas clair : elle se présente a priori comme concernant uniquement le PSD, c’est-à-dire le développement du secteur privé local dans les pays en développement, avec comme objectif ultime la réalisation des Objectifs de développement durable. Néanmoins, à de nombreuses reprises, la note fait allusion aux entreprises belges et internationales, ouvrant la porte au PS4D, c’est-à-dire le renforcement du rôle du secteur privé comme acteur du développement, qu’il soit local, belge ou international. Par exemple, la note recommande de développer un partenariat avec l’Instituut Duurzame Handel (IDH), qui travaille pourtant avec des entreprises telles que Callebaut, Unilever et Heineken.

En outre, la note stipule que les ambassades belges dans le monde devront soutenir davantage les entreprises belges voulant s’établir dans le pays en question. De plus, dans la liste des activités à mettre en place, la note stipule plus généralement qu’il faudra apporter davantage de soutien aux sociétés belges et internationales qui veulent s’établir dans des pays en développement ; et aussi mieux inclure le secteur privé belge et international dans les forums, foires et événements organisés dans les pays partenaires. Sans critères ni sauvegardes, sans définition précise du type de secteur privé auquel on fait allusion, l’on pourrait aisément s’inquiéter du non-respect du principe de déliement de l’aide et de voir la promotion des intérêts économiques belges prendre le pas sur les Objectifs de développement durable.

Un flou d’autant plus inquiétant que la note a été élaborée sans publicité

Quel type de secteur privé est-il question de soutenir ? La note ne définit pas les concepts utilisés de manière précise, elle ne fait aucune référence à l’approche « droits » et ignore ou ne mentionne que de façon très vague de nombreux principes cruciaux de la loi de la Coopération au Développement (respect de l’environnement, promotion des droits humains, principes de l’efficacité de l’aide). En outre, alors même que la Coopération belge au développement se veut concentrée sur les pays les moins avancés [13] et les Etats fragiles [14], cette note dit expressément le contraire [15]. L’on pourrait donc également s’inquiéter de voir l’appui belge au secteur privé délaisser les zones plus sensibles et vulnérables et se concentrer sur celles qui ont déjà un potentiel de développement économique – favorisant éventuellement de plus grandes inégalités.

Enfin, le processus par lequel cette note parallèle a été développée est problématique : il n’y a eu aucune consultation formelle des organisations de la société civile, alors même que la note implique de réelles implications pour ces dernières. La note elle-même rappelle que le soutien et l’expertise des acteurs (ONG, OSC, universités, think tanks, etc.) devrait toujours être pris en considération dans les activités d’appui au secteur privé local.

Conclusion : charité bien ordonnée commence par soi-même

Que retient-on de tout ce processus ? D’une part, on dispose donc d’une évaluation approfondie qui met en évidence une série de forces et de faiblesses dans l’appui au secteur privé. Celle-ci pointe notamment le fait que le soutien à l’économie sociale permet d’obtenir des résultats plus probants en matière d’emploi et de développement. Elle met aussi en évidence la trop faible part des moyens qui prend la direction des pays les moins avancés, pourtant cible privilégiée de la Belgique. Evaluation qui dans ses recommandations, encourage cependant la Coopération belge à persévérer dans son soutien à l’économie commerciale et à renforcer le mandat de BIO, notamment via le développement de partenariats public-privé et un plus grand accès au blending, sans analyse approfondie des impacts de telles initiatives.

D’autre part, on constate que le ministre et l’administration de la Coopération belge ont adopté une note de mise en œuvre de la stratégie pour le secteur privé avant même les conclusions finales de l’évaluation. Tout ceci alors même que le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE a souligné en mars de cette année, dans son examen à mi-parcours, le degré limité d’évidence des diverses réformes entreprises par le gouvernement belge [16], avec une tendance à consacrer des questions qui n’ont pas encore fait la preuve de leur utilité pour le développement durable. On peut donc se poser la question : les principes de base de l’agenda de l’efficacité de l’aide, à commencer par la transparence et une gestion axée sur les résultats, qui tienne compte des leçons apprises d’évaluation indépendantes pour augmenter l’impact des actions futures, ne s’appliquent-ils pas dès lors que l’on parle du développement du secteur privé ?

On ne peut finalement que conseiller au Gouvernement belge d’appliquer à ses propres actions les mesures qu’il impose avec raison à l’ensemble des acteurs qu’il finance. Charité bien ordonnée commence par soi-même.

[1Note de politique générale, Développement international 2017, Ministre De Croo, 28 octobre 2016, p.6 : http://www.diplomatie.be/oda/Note_de_Politique_generale_Developpement_international_2017.pdf

[2Le rapport final de l’Evaluation de l’appui au secteur privé par la coopération au développement est disponible sur le site des affaires étrangères : https://diplomatie.belgium.be/sites/default/files/evaluation_psd_rapport_final_c.pdf

[4BIO est le canal de coopération belge pour le financement des Micro-, Petites et Moyennes entreprises (MPME) dans les pays en développement. Pour plus d’informations, voir : http://www.bio-invest.be/fr.html

[7Le Trade for Development Centre (TDC) est un programme de la CTB (devenue Enabel) qui promeut le commerce équitable et durable via le renforcement des capacités des micro, petites et moyennes entreprises (MPME) et l’amélioration de leur accès aux marchés, autour de trois grands thèmes : l’appui aux producteurs, la sensibilisation, et la diffusion d’information. Pour plus d’informations, voir : http://www.befair.be/

[8Agricord est un réseau international d’agences qui travaillent dans le domaine de l’agriculture, avec comme statut celui d’organisation internationale à but non-lucratif. Leur objectif est de contribuer au renforcement des capacités des associations d’entrepreneurs et des MPME dans plusieurs pays partenaires. Pour plus d’informations, voir : https://www.agricord.org/fr

[9Exchange est une ASBL qui soutient des entrepreneurs dans 6 pays d’Afrique sub-saharienne via le renforcement de capacités et la création de partenariats. Pour plus d’informations, voir : http://exchangevzw.be/. Ex-Change-Expertise est aussi une ASBL belge qui envoie des experts bénévoles à l’étranger pour des missions ponctuelles, avec comme objectif de contribuer au développement par l’emploi. Pour plus d’informations, voir : http://www.ex-change-expertise.be/

[11La note mentionne « a new investing facility (« code 5 ») for high risk or low return commercial investments shall be created by mid-2018 at latest ».

[12Ce mécanisme concessionnel serait néanmoins accessible à toutes les PME, le texte précisant que « the financing mechanisms should be accessible for any MSME (to be) registered in the country of the governmental program, regardless of whether the MSME’s owners are domestic, Belgian or otherwise international ».

[15Voir p.9 : « For each new cooperation programme with a partner country, when the main focus is on PSD, the Belgian International Development Policy shall look at geographical regions where PSD opportunities exist, and which are de facto more economically developed. Otherwise, there is a high risk that no relevant PSD programme can be set up, for instance in the poorest regions where there is no infrastructure, no access to finance, no entrepreneurship or SME network ». https://diplomatie.belgium.be/sites/default/files/downloads/belgian_international_development_policy_for_private_sector_development_-_framework_and_strategies.pdf

[16Lettre envoyée de Brenda Killen, directrice adjointe de la direction pour la coopération au développement de l’OCDE, qui résume les conclusions du Belgium mid-term review 2018{} du CAD de l’OCDE, datée du 28 mars 2018 : “we noted there has been much change over recent years without a clear evidence base underpinning the various reforms and innovations”.

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