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Analyse

Bilan de 15 années d’aide internationale aux Palestiniens

Les Palestiniens de la Cisjordanie et de Gaza sont l’un des plus importants bénéficiaires d’aide internationale par habitant dans le monde. On estime qu’ils ont reçu entre 10 et 12 milliards de dollars au cours des quinze dernières années, sans compter les contributions à l’agence des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA), qui met directement en œuvre des programmes d’aide dans les territoires occupés mais aussi en Jordanie, en Syrie et au Liban. Lors de la conférence des bailleurs de fonds qui s’est tenue à Sharm-el-Sheikh, en Egypte, le 2 mars dernier, la communauté internationale a promis une somme supplémentaire de 4,5 milliards de dollars pour la reconstruction de Gaza.

Cependant, malgré ce volume impressionnant d’aide et un engagement international en faveur de la création d’un État palestinien, la réalité palestinienne sur le terrain demeure celle d’un conflit armé, d’une occupation militaire ininterrompue, et d’une fragmentation multiforme qui rend la possibilité de création d’un État palestinien viable de moins en moins vraisemblable. Trois aspects de cette désarticulation sont à noter particulièrement : il s’agit d’une désarticulation à la fois territoriale, humaine et politique.

 Désarticulation territoriale

Territorialement et démographiquement, la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est, et la bande de Gaza sont de plus en plus morcelées et ont été transformées en un ensemble d’enclaves à haute densité de population palestinienne. Les Palestiniens sont soumis à divers régimes de contrôle, de statut de citoyenneté et de droits de l’Homme au sein d’un espace de souveraineté israélienne de facto qui va de la Méditerranée au Jourdain. Ces îlots de populations sont isolés et séparés non seulement des Israéliens, mais les uns des autres par un bouclage plus ou moins étanche des zones autonomes palestiniennes et un ensemble d’entraves israéliennes aux déplacements des Palestiniens. Celles-ci incluent un système complexe de permis, des points de contrôle militaires, des barrages routiers, de nombreuses colonies de peuplement, un système parallèle de routes de contournement réservées aux Israéliens, un régime légal différent (la loi militaire s’impose aux Palestiniens seuls) et la barrière de séparation.

Bien qu’Israël ait des inquiétudes sécuritaires légitimes, l’analyse d’une carte des obstacles à la circulation des biens et des personnes dans les zones autonomes et aux entrées et sorties de celles-ci montre clairement que ces restrictions imposées aux Palestiniens n’ont pas avoir d’abord avec la sécurité d’Israël à proprement parler mais plutôt avec celle des colonies israéliennes et des routes de contournement qui permettent aux colons de se déplacer librement et en rencontrant le moins de Palestiniens possible dans les territoires occupés, ainsi qu’entre ces territoires et Israël. En mai dernier, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA) recensait 634 entraves physiques à la circulation des Palestiniens en Cisjordanie. Quelques mois auparavant, 57% de la barrière de séparation avaient déjà été construits et 9% étaient en cours de réalisation. 87% de la barrière se situe à l’intérieur de la Cisjordanie. Pour sa part, Gaza a été séparée du monde extérieur de façon plus ou moins hermétique depuis le désengagement israélien de l’été 2005, avec un blocus rigoureux depuis que le Hamas a pris le pouvoir dans la bande en juin 2007.

 Désarticulation humaine

Le second aspect de cette fragmentation est humain et socio-économique. Les conditions de vie de la population palestinienne se sont sérieusement détériorées depuis le milieu des années 1990 en conséquence de l’absence de protection des civils, de l’intensification de l’emprise israélienne sur les territoires occupés, de l’émiettement et du verrouillage des territoires, et des limites de plus en plus nombreuses imposées à la circulation des biens et des personnes comme à l’accès aux terres et aux ressources naturelles.

Les restrictions sévères imposées aux déplacements et aux accès ont entraîné un accroissement du chômage, une réduction du commerce et ont découragé les investissements dans le secteur privé, rendant ainsi tout fonctionnement « normal » et autonome de l’économie palestinienne – sans parler du développement – impossible. Avec le début de la deuxième Intifada [1] à la fin de l’année 2000, les conditions socio-économiques se sont encore aggravées avec de sérieuses conséquences humanitaires. Dans leur appel de fonds pour 2009 (CAP, Consolidated Appeals Process), les Nations Unies notent que les indicateurs humanitaires et socio-économiques continuent à se dégrader en termes de niveaux de pauvreté, d’insécurité alimentaire, de menaces pesant sur les ressources agricoles, de quantité et de qualité d’eau disponible, de détérioration de la santé publique et des résultats scolaires, en particulier à Gaza, entraînant un besoin accru de soutien psychosocial pour les enfants. Les Nations Unies signalent aussi la poursuite à grande échelle de violations des droits de l’Homme et du droit international humanitaire. La crise de Gaza est tout autant une crise de dignité et de protection qu’une crise humanitaire sérieuse et la situation d’urgence a encore été amplifiée par les opérations militaires israéliennes de décembre et janvier derniers. Les divisions internes des Palestiniens au cours des deux années écoulées ont aussi conduit à l’interruption des services sociaux de base.

 Désarticulation politique

Enfin, politiquement, d’une institution embryonnaire qui se devait transitoire, l’Autorité palestinienne n’a pas pu évoluer vers la structure de ce qui pourrait devenir le gouvernement d’un futur État palestinien. Dès le début, le mandat de l’Autorité était rigoureusement réduit au contrôle de zones restreintes de la Cisjordanie à forte densité de population palestinienne (zones A et B, qui représentent seulement 40% de la Cisjordanie) et de Gaza, et ceci dans des domaines limités (principalement la sécurité intérieure et la gestion civile). En 2005, les colons de Gaza ont été evacués. Cependant, et dans la bande et en Cisjordanie, l’Autorité palestinienne reste à ce jour dépourvue des principaux attributs de la souveraineté : les compétences en matière de politique monétaire et fiscale et celles relatives aux questions de défense et au contrôle des terres, des ressources naturelles, des frontières et de l’espace aérien. Ses pouvoirs sont donc tout aussi limités qu’il y a quinze ans, alors qu’elle est devenue de plus en plus dépendante de l’aide étrangère et notamment d’un appui budgétaire international pour sa survie.

Son incapacité à mettre un terme à l’occupation militaire, à obtenir un accord de paix, la sécurité et des conditions de vie meilleures pour les Palestiniens, tout cela associé à une mauvaise gestion des recettes et à des violations des droits de l’Homme, a contribué à l’érosion de sa légitimité aux yeux de la population palestinienne, ce qui explique en grande partie la victoire électorale du Hamas en janvier 2006. Depuis lors, la lutte entre le Fatah et le Hamas, exacerbée par le fait que les bailleurs internationaux financent abondamment le Président Mahmoud Abbas et le gouvernement de Ramallah, tout en refusant toute contribution au gouvernement du Hamas, élu démocratiquement, a conduit à une paralysie interne et à la séparation politique de fait de Gaza et de la Cisjordanie depuis juin 2007.

Ces développements sur le terrain se sont produits dans un contexte où les parties n’ont pas été capables de progrès diplomatiques substantiels dans les négociations sur le statut final, comme cela a pu être observé récemment avec l’échec du processus d’Annapolis [2].

La réalité de cette fragmentation multiforme est en contradiction avec l’objectif de la création d’un État palestinien viable et indépendant vivant côte à côte en paix et sécurité avec Israël, ce qui est l’objectif affirmé par chacun et la justification des bailleurs de fonds à apporter tant d’argent aux Palestiniens. Comment ce paradoxe est-il apparu ?

 Une dégradation de la situation concomitante aux accords de paix

La vision commune considère que jusqu’au déclenchement de la deuxième Intifada, le processus de paix était plus ou moins en route, même s’il y avait des hauts et des bas dans la mise en application des accords d’Oslo [3]. On pense qu’en général, les choses avançaient sur le plan politique et que les donateurs étaient engagés dans un processus de développement et de mise en place des institutions palestiniennes.

En fait, la réalité a été différente. Cette fragmentation complexe a été accélérée par le processus d’Oslo et est liée à la poursuite par Israël de son expansion dans les territoires occupés et du contrôle de la population palestinienne, qui avaient commencé après 1967. Par exemple, l’institutionnalisation d’un régime de bouclage des territoires, de limitation des accès et des déplacements des personnes et des biens, et la construction du réseau de routes de contournement se sont intensifiés après Oslo. Les colonies se sont multipliées. Avant le début des années 1990, les Palestiniens pouvaient se déplacer librement à l’intérieur des territoires, entre la Cisjordanie et Gaza, et même aller en Israël. Ainsi, malgré une plus grande autonomie de la population palestinienne dans les zones prévues par les accords, la domination israélienne s’est en fait intensifiée.

Année après année, les rapports publiés par les institutions internationales soulignent que ce sont ces restrictions qui ont conduit à un accroissement important du chômage et à une forte paupérisation. Comme les résultats économiques ont été liés aux bouclages et aux restrictions économiques, ils ont évolué dans le temps, et certaines années furent meilleures que d’autres. Néanmoins, même à la fin des années 1990, quand les choses allaient un peu mieux qu’au milieu de cette décennie, les résultats économiques étaient beaucoup plus mauvais qu’avant le début du processus d’Oslo. En 2000, après deux ans de relatif redressement économique et de croissance modérée, la Banque mondiale estimait qu’il faudrait une décennie avant que le produit national brut (PNB) palestinien par tête d’habitant ne retrouve son niveau de 1993 si les taux de croissance se maintenaient au niveau de 1999-2000.

Ainsi, dans ce contexte de détérioration de la situation socio-économique, l’aide des bailleurs de fond a pris un caractère d’ « urgence » dès le milieu des années 1990 et non, comme on le considère habituellement, après le déclenchement de la deuxième Intifada, même si, bien sûr, après 2000, le déclin s’est précipité pour enclencher la crise humanitaire qui se poursuit actuellement.

 Une aide qui compense les effets de l’occupation

Dès le début, l’aide internationale a donc été utilisée pour compenser les restrictions israéliennes en matière d’accès et de déplacements. Toutes les analyses économiques conduisent à la même conclusion : sans une révision substantielle du régime de bouclages (pour faciliter les déplacements des biens et des personnes à l’intérieur des territoires occupés, entre la Cisjordanie et Gaza, et entre les territoires occupés et le monde extérieur), à défaut d’accès à des économies d’échelle et à des ressources naturelles et sans perspectives d’investissement, il n’y aura simplement pas de croissance économique palestinienne. Bien entendu, la faiblesse gouvernementale et financière palestinienne n’a pas aidé, pas plus que les divisions internes actuelles, mais le principal problème demeure l’émiettement et la fermeture des territoires.

En plus du développement économique, un autre objectif, important et original, de l’aide dispensée par la communauté internationale était de construire des institutions avec l’idée qu’elles constitueraient la structure du futur État palestinien. En réalité, l’aide a rapidement servi à maintenir en vie l’Autorité palestinienne (plutôt que de mettre en place des institutions) en payant ses dépenses courantes et les salaires de ses fonctionnaires.

Dans ce contexte de pouvoirs palestiniens circonscrits, de morcellement géographique et de détérioration des conditions socio-économiques, l’Autorité palestinienne est devenue elle-même un instrument d’assistance, notamment par la création d’emplois dans le secteur public et la distribution de faveurs. Dès 1994/1995, les donateurs sont donc passés des programmes plus classiques d’investissement et d’aide technique initialement envisagés à une contribution massive au budget de l’Autorité palestinienne afin qu’elle puisse payer les salaires de ses employés.

Cette assistance budgétaire et l’inflation du service public – et des services de sécurité – ont par ailleurs rempli une fonction politique de soutien à l’Autorité palestinienne et au président Arafat, ainsi que de stabilisation de la situation dans les territoires occupés, dans un contexte de chômage et de mécontentement grandissants et de montée des mouvements d’opposition, notamment du Hamas. Les fonctions d’assistance et de stabilisation politique de l’aide restent les mêmes aujourd’hui dans le cadre du conflit interne entre le Fatah et le Hamas, de la continuation de la dégradation des indicateurs socio-économiques, de la poursuite et intensification de l’occupation et de l’absence d’avancées dans les négociations de paix. D’après la Banque mondiale, avec 150.000 fonctionnaires à sa charge, l’Autorité permet à un tiers des familles de la Cisjordanie et de Gaza de survivre et les salaires sont aujourd’hui le premier facteur de l’activité économique palestinienne. Mais cela ne contribue pas à la croissance économique. Dans le contexte de contrôle et d’entraves précédemment décrit, l’aide budgétaire ne se traduit pas par des investissements mais par le paiement de prestations sociales qui vont à la consommation (ce qui soulève aussi la question de sa durabilité). Par conséquent, malgré un montant d’aide sans équivalent depuis quinze années, il n’y a pas eu de diminution proportionnelle des besoins mais, au contraire, une détérioration régulière des conditions socio-économiques.

Quelles ont été les conséquences du déversement de ces sommes considérables pendant toutes ces années et dans un tel contexte ? Absolument dévastatrices.

Du côté palestinien, l’aide a assuré et continue d’assurer une fonction cruciale d’assistance humanitaire et d’aide d’urgence, mais en maintenant des financements aussi importants pendant une période aussi longue, les bailleurs de fonds ont aussi apporté leur soutien à une institution (l’Autorité palestinienne) faible, de plus en plus impopulaire, précaire, totalement dépendante de l’aide internationale et qui n’exerce aucune autorité effective sur les Territoires palestiniens au-delà de poches de population palestinienne en Cisjordanie. Comme précédemment mentionné, la politique d’aide internationale contribue aussi à accentuer les divisions entre le Hamas et le Fatah.

 Une aide qui finance indirectement l’occupation

Du côté israélien, par une série d’effets pervers, cette aide internationale a favorisé la pérennisation de l’occupation militaire qui, en d’autres circonstances, aurait été bien plus onéreuse. De même, l’aide a permis l’extension de la colonisation en Cisjordanie et à Jérusalem, conduisant à une désarticulation de plus en plus extrême, sur le plan spatial, démographique, et maintenant politique. Ces développements sont lourds de conséquences pour la viabilité d’un futur État palestinien. Ils ont en outre contribué à accentuer un rapport de force déjà peu équilibré entre les deux parties, compliquant la résolution du conflit dans l’hypothèse d’une négociation sur le statut final des territoires. La légalité de l’intervention des bailleurs de fonds a également été remise en question. Selon le droit humanitaire et les Conventions de Genève, c’est Israël, puissance occupante, qui demeure responsable des besoins de la population des territoires palestiniens, avec obligation de ne pas transformer leur condition démographique. Malgré une efficacité, une légalité et un résultat douteux, les bailleurs de fonds internationaux maintiennent néanmoins leur engagement financier.

 Une aide inefficace s’il n’y a pas d’implication politique

Pourtant, le problème réel demeure naturellement politique. La communauté internationale serait peut-être mieux inspirée de concevoir son assistance financière aux Palestiniens comme l’accompagnement d’un processus politique plutôt que comme un subsitut de fait à une solution diplomatique.

Celle-ci ne peut être bâtie sur les seuls rapports de force actuels, mais doit se baser sur une analyse des fondements du conflit : une terre, deux peuples qui ont tous deux des droits et des aspirations légitimes. Un engagement de protection des civils, palestiniens et israéliens, et de respect du droit international, y compris des dispositions qui touchent à la question des réfugiés, est nécessaire. Seules ces considérations de fond seront porteuses d’une paix juste et durable. Cela implique davantage de fermeté à l’égard d’Israël et de son entreprise d’expansion coloniale, en même temps qu’un très fort appui pour sa sécurité, compte tenu notamment du contexte régional troublé. Cela nécessite également une approche plus globale, qui prendrait en considération l’initiative de paix arabe, la protection de l’intégrité des territoires occupés, condition sine qua non de la création d’un État viable, et un soutien à la population palestinienne pour qu’elle s’engage dans un processus de réconciliation nationale et surmonte ses divisions intestines, fruit au moins indirect de la politique d’aide internationale de l’après Oslo.

À l’heure où le monde entier tourne ses yeux vers la nouvelle administration américaine, il convient d’espérer que la stature, la popularité et le discernement du président Obama lui permettront d’adopter une nouvelle approche et d’engager un processus politique sérieux dans ce sens.

[1Intifada est un terme arabe signifiant soulèvement. La première Intifada désigne le soulèvement spontané de la population palestinienne contre l’occupation israélienne s’est déroulée de 1987 à 1993. La seconde, dont il est question ici et aussi appelée « Intifada Al-Aqsa » a commencé en 2000, au lendemain de la viste d’Ariel Sharon sur l’Esplanade des Mosquées .

[2Le processus d’Annapolis fait référence à la conférence pour la paix au Proche-Orient qui s’ est tenue le 27 novembre 2007, dans la ville d’Annapolis, aux Etats-Unis, à laquelle ont pris part le Premier ministre israélien Ehoud Olmert et le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas pour lancer un processus de négociations visant à la résolution du conflit israélo-palestinien.

Cet article a été publié dans le 12e numéro des ’Cahiers de la coopération internationale’, en juillet 2009. L’intégralité de ce cahier est téléchargeable en PDF sur www.cncd.be/cci.

Photo de l’article : Filippo Minelli 2007, sous licence Creative Commons (CC).

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