Les négociations climatiques avaient lieu cette année à Bakou, au bord de la mer Caspienne. Les délégations du monde entier étaient présentes pour négocier, avec comme point principal à l’ordre du jour la recherche d’un nouvel accord de financement de l’action climatique pour les pays du Sud, sujet auquel s’en ajoutaient quelques autres, dont l’adoption de règles pour les marchés du carbone, en négociations depuis l’adoption de l’Accord de Paris Accord de Paris en 2015.

Plongée en Azerbaïdjan

Tant au propre qu’au figuré, à Bakou, ça sent le pétrole dans l’air. Aux abords du stade olympique – lieu du sommet climatique – l’odeur d’une pompe à essence vous prend au nez. A l’intérieur, un représentant du régime se fait piéger par une ONG qui prétend être une compagnie pétrolière intéressée de signer un deal avec l’Azerbaïdjan [1]. Dans ce pays où la société civile est réprimée, l’ambiance est pesante, le sentiment d’être surveillé par des caméras ou des agents, constant, surtout pour les organisations défendant les droits humains.

Du 11 au 24 novembre 2024, c’est donc le ministre de l’Écologie et des Ressources naturelles Mukhtar Babayev, qui a présidé les négociations, selon la tradition, qui réserve ce rôle primordial au pays hôte, avec l’appui du secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique Justice climatique
changement climatique
changements climatiques (CCNUCC). Si le « Bakou Unity Package », résultat de la COP 29, est loin de faire l’unanimité, il y a consensus pour déplorer l’incompétence de la présidence. Durant deux semaines, elle a maintenu un processus opaque et peu inclusif, semblant avancer à tâtons, sans stratégie claire pour atterrir sur un accord.

La « COP Finance »

Pour rappel, les pays développés ont promis lors de la COP21, en vertu de l’article 9 de l’Accord de Paris, de mobiliser au moins 100 milliards de dollars par an, de 2020 jusqu’à 2025, en faveur des pays en développement. Puisque cette première période d’engagement arrive à son terme, il était prévu de négocier un nouvel objectif commun quantifié – le NCQG, selon l’acronyme anglais – pour assurer la continuité du financement dans les années à venir. Comme le soulignait notre analyse en amont des négociations, l’Alliance des petits Etats insulaires et le Groupe Afrique avaient adopté une position de départ demandant 1 000 milliards de dollars par an, en se basant sur les estimations internationales des coûts cumulés de l’atténuation, de l’adaptation et des pertes et préjudices pertes et préjudices .

L’issue des tractations politiques de dernière minute cristallise l’injustice climatique qui sévit aujourd’hui : comme l’a souligné le Climate Action Network, réseau mondial dont le CNCD-11.11.11 fait partie, il aurait mieux valu qu’il n’y ait pas d’accord cette année. Effet, l’accord limite l’enveloppe qui doit revenir aux pays du Sud à 300 milliards par an d’ici 2035, un montant dérisoire par rapport à l’ampleur des besoins. D’autant plus que la qualité n’est pas non plus au rendez-vous. Cette somme est présentée comme une extension de l’objectif des 100 milliards, qui était principalement basé sur des fonds publics issus des pays développés, mais son périmètre est significativement élargi. Elle est par ailleurs inscrite dans un objectif global d’investissement de 1 300 milliards de dollars, à la définition extrêmement large. Ces deux dimensions forment ensemble le NCQG, un accord dénoncé dès son adoption forcée (cf. infra) par de nombreux pays du Sud, mais qui va pourtant façonner le cœur de l’action climatique pour les dix prochaines années.

300 milliards : une blague ?

« Est-ce une blague ? » déclare le chef de la délégation bolivienne lorsqu’un journaliste lui demande ce qu’il pense de la proposition des pays riches d’avancer 250 milliards de dollars, avant d’augmenter l’offre à 300.

Cette réaction s’explique aisément : les seuls besoins en termes d’adaptation dépassent déjà les 300 milliards, selon le Programme des Nations Unies pour l’environnement. Si l’on y ajoute le financement de l’atténuation et celui des pertes et préjudices, c’est plus de 1 000 milliards qu’il aurait fallu mettre sur la table. Une donnée dont les pays du Nord étaient conscients, puisqu’elle avait été affichée dès avant le sommet préparatoire (« pré-COP ») du mois d’octobre. Malheureusement, n’ayant pas fait leurs devoirs préalables pour débloquer de nouvelles sources de financement, notamment en appliquant le principe du pollueur-payeur, les pays riches sont arrivés les mains vides à la table des négociations.

Pierre d’achoppement des discussions, le chiffre a été gardé secret jusqu’aux deux derniers jours, le Canada et les Etats-Unis faisant pression sur l’Union européenne pour rester unis. Cette stratégie a empoisonné l’ensemble des discussions et vient entailler sérieusement le peu de confiance qui restait entre pays riches et pays en développement.

Extension de la base des contributeurs

Avec l’appui de la présidence azerbaïdjanaise, les pays du Nord ont réussi à tordre l’esprit de l’Accord de Paris, qui reconnaît le principe de responsabilités communes mais différenciées. Premier tour de force : ils ont dilué leur obligation de fournir du financement. Sous ce nouveau régime, la responsabilité de l’atteinte des objectifs devient partagée, selon des critères qui ne sont pourtant pas définis. Une évolution qui s’explique entre autres par le rôle de la Chine, diplomatique et discrète, qui a annoncé être prête à fournir des contributions volontaires. Or, l’Accord de Paris distingue les pays développés, qui ont l’obligation de fournir des ressources financières (article 9.1), des autres Parties, dont les contributions se font sur base volontaire (article 9.2). La décision prise à Bakou remet en cause cette distinction : les transferts entre les pays du Sud pourraient maintenant être comptabilisés en vue d’atteindre les 300 milliards, élargissant de facto la base des contributeurs.

Et ce n’est pas sans conséquence. Les Etats-Unis défendent depuis le début que le NCQG ne peut pas être considéré comme contraignant au sens de l’article 9.1, mais qu’il leur donne davantage un rôle de leader à prendre dans la mobilisation de sources de financement provenant d’une grande variété d’acteur, au sens de l’article 9.3. La responsabilité historique des pays développés est dissoute, c’est le second tour de force. L’Union européenne qui assurait, à la fois dans l’espace public et dans ses rencontres bilatérales, qu’elle garantirait un cœur de financement public, s’est cachée dans l’ombre des USA.

Le secteur privé et les banques de développement à la rescousse

Le discours était rôdé : « Il n’y a pas d’argent public, les finances des pays riches sont exsangues. » Mais face à ce constat, deux solutions sont possibles. Pour certains, cela nécessite de trouver des moyens pour mobiliser de nouveaux fonds publics : réorienter les subsides aux énergies fossiles, taxer les comportements les plus polluants ou l’extraction d’énergies fossiles, voire introduire une taxe sur le patrimoine des milliardaires, comme la présidence brésilienne du G20 l’a proposé à ses pairs. Mais pour d’autres, dont les Etats-Unis et l’UE, la priorité consiste désormais à mobiliser les fonds du secteur privé et ceux des banques multilatérales de développement.

En réaffirmant avec force le rôle de ces deux groupes d’acteurs à la fois pour atteindre les 300 milliards et l’objectif global de financement, le NCQG déplace le curseur et déresponsabilise les pays développés par rapport à l’engagement pris dans l’article 9.1 de l’Accord de Paris. Selon les pays du Nord, un élément clé pour mobiliser ces fonds est de mettre en place les politiques publiques adéquates dans les pays destinataires, pour attirer les investissements privés. Un changement dans le discours qui permettra de blâmer les pays du Sud si les flux n’arrivent pas, en pointant du doigt leur manque d’attractivité économique.

Car le financement public a un rôle spécifique à jouer, dans des secteurs qui n’attirent pas les intérêts privés, du fait d’une rentabilité plus faible ou moins garantie. Ce type de mécanisme est par exemple plus adéquat pour mettre en place un projet d’agroécologie Agroécologie
Agro-écologie , qui permet de s’adapter au dérèglement climatique tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. En effet, un tel projet ne garantit pas facilement un retour sur investissement important, en dépit de ses bienfaits non monétaires. Dès lors, il est rare que le secteur privé y investisse son argent. Résultat : 86% des projets financés à ce stade concernent l’atténuation [2], le tout en majorité dans des pays à moyens et à hauts revenus, délaissant les petits Etats insulaires et les pays moins avancés [3].

La tendance pour les banques multilatérales est semblable, avec des investissements dirigés à 80% vers l’atténuation et un même constat de déséquilibre géographique : seulement 13% pour l’Amérique latine et les Caraïbes et 14% pour l’Afrique subsaharienne [4], alors que l’Europe en reçoit 44%. De plus, seulement 4% de ces financements sont délivrés sous la forme de dons, 70% le sont sous la forme de prêts [5]. Pour les 135 pays du Sud qui étouffent sous le poids de la dette, c’est une contrainte supplémentaire, qui les maintient dans un cercle vicieux : pour ceux d’entre eux qui en disposent, exploiter leurs ressources fossiles semble être un des moyens privilégiés de rembourser ces prêts.

La foire à la comptabilisation

Le NCQG offrait aussi l’occasion de tirer les leçons de l’échec des 100 milliards. Par exemple, au lieu de fixer un chiffre purement politique, les besoins et priorités des pays du Sud ainsi que la science auraient pu déterminer le nouveau montant. En outre, un nouveau système de comptabilisation aurait pu voir le jour, sur base d’une définition claire du type de flux financiers qui y sont valablement rapportés.

Ceci est d’autant plus préoccupant que dans la constellation des banques multilatérales de développement, certaines comptent comme financement climat ce qui ne devrait pas l’être. Une récente [6] étude démontre que sont comptés comme tel par ces institutions : l’extension de l’aéroport d’Antalya pour 75 millions de dollars [7], la construction d’infrastructure de gaz naturel liquéfié au Mozambique [8] ou bien l’établissement d’une mine en Mongolie qui accapare des terres de populations indigènes [9].

Autre régression majeure : le principe garantissant que le financement climat soit nouveau et additionnel à l’aide publique au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement (APD) n’est pas inscrit dans le NCQG alors que c’était le cas pour les 100 milliards. Son absence va légitimer les pratiques de double comptage, comme c’est déjà le cas pour la Belgique dont le financement climat est comptabilisé à 99% comme de l’APD.

Un accord sur les mécanismes de marché

Un autre dossier litigieux est, depuis l’adoption de l’Accord de Paris en 2015, celui de la mise en œuvre de l’article 6, relatif aux marchés du carbone. La présidence azerbaïdjanaise avait à cœur d’assurer un succès dès le premier jour en adoptant des règles pour les marchés volontaires du carbone. Un accord est finalement survenu lors de la plénière finale, qui permet aux pays tout comme aux entreprises d’acheter des crédits carbones, majoritairement dans les pays du Sud, pour atteindre leurs objectifs climatiques et ce, au lieu de mettre en œuvre des politiques de réduction directe de leurs émissions.

L’argument principal en faveur des marchés du carbone est celui de l’efficacité : une tonne de CO2 évitée dans un pays en développement coûte la plupart du temps beaucoup moins cher qu’une tonne supprimée dans un pays industrialisé. Mais les marchés du carbone demeurent extrêmement décriés tant les failles sont nombreuses : d’une part, la méthodologie de calcul des « tonnes évitées » étant extrêmement vague, il est très difficile de démontrer l’effectivité des réductions d’émissions ; d’autre part, de nombreux projets bénéficiant de ces marchés du carbone ont entraîné des violations des droits humains. Ainsi, une étude a démontré que des millions de crédits générés par des projets forestiers et portant le très reconnu label Verra, ne correspondaient dans 90 % des cas à aucune séquestration de carbone supplémentaire ; l’impact aurait été surestimé à hauteur de 400%. Au Cambodge, la mise en protection d’une forêt pour la protection a non seulement déplacé les populations locales mais également entraîné des violences policières pour les empêcher de collecter des moyens de subsistances [10].

En outre, l’efficacité des marchés du carbone dépend de plafonds d’émissions stricts, fixés par les États, qui limitent le total des émissions autorisées. Les engagements nationaux actuels n’étant pas suffisamment ambitieux pour maintenir le réchauffement sous 1,5°C, ces marchés deviennent inutiles : ils n’imposent pas de vraie contrainte, et les droits d’émission échangés n’ont pas de valeur environnementale significative.

Le NCQG, un pavé dans la mare de la COP 30

Le commissaire européen au Climat, Wopke Hoekstra, rappelait au début de la COP que « c’est dans l’ADN des Européens de favoriser le compromis ». On notera pourtant que les pays du Sud sortent en colère de cette COP29. Plusieurs ont d’ailleurs pris la parole lors de la plénière finale pour dénoncer le hold-up réalisé par la présidence, qui a abattu son marteau sans laisser l’opportunité à l’assistance de réagir et ce, alors que plusieurs Etats avaient explicitement mentionné leur intention de le faire. “Nous avons vu ce que vous avez fait... valider le texte et essayer d’empêcher les parties de s’exprimer ne convient pas au système de la CCNUCC. Nous sommes absolument opposés à ce moyen déloyal, utilisé pour l’adoption,” assène l’Inde. “Nous sommes déçus par le résultat qui met clairement en évidence le manque de volonté des pays développés parties à assumer leurs responsabilités. Nous ne pouvons l’accepter” renforce Cuba.

L’incident, ajouté à la faiblesse des résultats de ce sommet, fait déjà planer son ombre sur le future COP 30, qui aura lieu au Brésil en novembre 2025. En effet, chaque pays devra y renouveler sa Contribution déterminée au niveau national (CDN), en soumettant son plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2035. Sans les moyens financiers pour soutenir de tels efforts, les pays du Sud risquent simplement de botter l’ambition climatique en touche. L’article 4 de l’Accord de Paris est en effet très clair sur le lien direct entre les mesures d’atténuation des pays en développement et le financement qui doit y être associé, « étant entendu qu’un appui renforcé en faveur des pays en développement Parties leur permettra de prendre des mesures plus ambitieuses ».