L’émirat de Dubaï accueille cette année la 28^e Conférence des Parties (COP28) à la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique Justice climatique
changement climatique
changements climatiques (CCNUCC). La conférence climatique annuelle prendra place sur les rives du Golfe Persique du 30 novembre au 12 décembre. Grand-messe du climat, la COP est le lieu où sont actées les avancées collectives dans la lutte contre le réchauffement et négociés les engagements futurs. Les défis sont nombreux et épineux à résoudre. Huit années après la conclusion de l’Accord de Paris Accord de Paris , c’est l’heure de faire le bilan des réductions d’émissions et de corriger le tir. Pays du Nord et du Sud parviendront-ils à se mettre d’accord pour une sortie des énergies fossiles et à opérationnaliser le fonds pour les pertes et préjudices pertes et préjudices  ? La fenêtre d’opportunité est étroite mais a le mérite d’exister.

L’heure de faire le bilan de nos politiques climatiques a sonné

Cette décennie est critique pour lutter contre le réchauffement et la COP28 doit en être un moment charnière puisque l’on va y évaluer les progrès politiques réalisés depuis l’Accord de Paris via le « Bilan mondial ». Ce mécanisme quinquennal de révision a été institutionnalisé dans le cadre de l’Accord de Paris. Il va évaluer pour la première fois si les plans de réduction d’émissions annoncés (les contributions déterminées au niveau national ou CDN) respectent les engagements pris en 2015 de limiter le réchauffement à un niveau le plus proche possible de 1,5°C. En somme, il s’agit d’examiner si l’ensemble des pays sont sur les rails pour réduire globalement les émissions d’au moins 43% d’ici 2030, par rapport à 2019 [1].

Le Bilan mondial a le potentiel d’être un tournant majeur pour, d’abord, rehausser les ambitions de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et, ensuite, accélérer la mise en œuvre des mesures pour une transition juste. Pour Simon Stiell, secrétaire exécutif de la CCNUCC, « le succès du Bilan mondial déterminera en fin de compte le succès de la COP28  » [2]. Puisque la concentration des gaz à effet de serre continue d’augmenter, atteignant le record de 410 ppm en 2019 [3], il est déjà de notoriété mondiale que nous dévions des objectifs. Il est espéré que ce document déclenche un regain de volonté politique des Etats en vue de corriger la trajectoire vers un réchauffement planétaire de maximum 1,5°C. D’emblée, les ministres de la High Ambition Coalition ont appelé à ce que ce rapport marque un tournant majeur dans la réponse à la crise climatique [4].

Afin de corriger le tir, la sortie des énergies fossiles est indispensable. L’Agence internationale de l’énergie le rappelle : « Il y a une opportunité pour un avenir viable mais elle nécessite qu’à partir d’aujourd’hui, il n’y ait plus d’investissement pour de nouveaux projets d’approvisionnement » [5]. Pourtant, l’Union européenne [6] tout comme la présidence émiratie [7] plaident pour une sortie des « unabated fossil fuels », c’est-à-dire des secteurs de l’énergie pour lesquels il n’est pas possible de capter les GES, via par exemple des méthodes de capture et de stockage du carbone (CCS). Alors qu’enlever du dioxyde de carbone semble être une bonne idée, les CCS, au vu de leurs faiblesses, ne doivent représenter qu’une infime partie de la solution. D’abord, en matière d’atténuation, elles sont extrêmement coûteuses et ont un potentiel de réduction des émissions bien moindre que le solaire ou l’éolien [8]. Ensuite, elles ne sont tout simplement pas prêtes, comme l’illustre l’échec de nombreux projets [9]. Enfin, le danger persiste que les espoirs placés dans ces technologies soient utilisés comme excuses pour éviter de sortir des énergies fossiles [10].

Une Belgique en peine de crédibilité

Concrètement, afin d’opérationnaliser l’Accord de Paris, les pays ont chacun dû déclarer leur CDN, c’est-à-dire leur plan national pour réduire leurs émissions de GES. En l’état actuel des plans soumis par les Etats, la température se réchaufferait de +2,7°C [11]. L’Union européenne a, quant à elle, communiqué une contribution déterminée collectivement visant une réduction de 55% de ses émissions, s’appuyant sur sa loi climat et le paquet réglementaire « Fit for 55 ». Selon les analyses du Climate Action Tracker, celui-ci est insuffisant par rapport à l’objectif international de limiter le réchauffement à 1,5°C [12]. Pour rester en phase avec objectif fixé sous l’Accord de Paris, il y a lieu de réduire les émissions européennes de GES de 65% pour2030 comparé aux émissions de 1990 [13].

La loi climat européenne [14], entrée en vigueur en juillet 2021, impose à la Belgique un objectif de réduction de -47% mais la Flandre continue de bloquer les négociations et plafonne son engagement à -40%. En l’absence d’un consensus entre toutes les entités, le projet de Plan national énergie climat (PNEC), qui cadre la CDN belge, ne sera pas soumis à l’Union européenne [15]. Ce sujet doit faire l’objet d’une décision du Comité de concertation (Codeco) le 22 novembre, mais il est loin d’être certain que ce dernier y parvienne. La Belgique risque donc une fois de plus de se présenter à la COP sans être en ordre de marche dans la mise en place de ses politiques internes.

Le financement climat : source de méfiance entre le Sud et le Nord

Le financement climat est le second grand chantier de la COP28. Il cristallise les tensions entre les pays du Nord et du Sud, car les promesses non-tenues des pays développés, émetteurs historiques de GES depuis la révolution industrielle, ternissent la confiance des pays les plus vulnérables. Le financement climat de 100 milliards de dollar par an, promis en 2009 à l’horizon 2020, n’a jamais été atteint [16]. De plus, au-delà des montants officiellement affichés, une part importante des sommes mises sur la table constitue soit du recyclage d’argent promis par ailleurs (notamment de l’aide publique au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement ), soit des prêts que les pays concernés seront amenés à rembourser et qui alourdissent donc le poids de leur dette souveraine. Oxfam estime qu’en 2020, la valeur réelle du soutien financier destiné à l’action climatique se situait entre 21 et 24,5 milliards de dollars – loin des 100 milliards promis [17].

La contribution belge s’élevait en 2022 à 154 millions € [18] et devrait augmenter dans le futur, avec la croissance décidée par l’Etat fédéral du financement du Fonds vert pour le climat Fonds vert pour le climat , qui passe de 100 à 150 millions d’euros pour la période 2024-2027. En vertu de sa responsabilité historique et de ses capacités, la juste contribution de la Belgique devrait cependant s’élever à 500 millions d’euros [19].

Le financement climat promis concerne à la fois l’atténuation et l’adaptation dans les pays en développement. A cela s’ajoute le financement des pertes et préjudices (le dédommagement des dégâts économiques et non-économiques du dérèglement climatique) pour lequel il n’y a pas encore d’engagement financier collectif sur la scène internationale. La COP27 a néanmoins décidé d’établir un fonds international et des arrangements financiers dans le but d’apporter une réponse aux demandes des pays du Sud de voir leurs dégâts climatiques pris en charge [20].

La COP27 a également décidé d’établir un espace de négociation, le Dialogue de Charm el-Cheikh, sur base de l’article 2.1(c) de l’Accord de Paris. Officiellement, il s’agit de diriger l’ensemble des flux financiers vers un développement décarboné et résilient au réchauffement [21]. Malgré cela, les pays en voie de développement et la société civile restent vigilants tant cet entrain des pays développés, dont l’Union européenne, pourrait être une stratégie pour se dédouaner de leurs obligations de « fournir une aide financière aux pays en développement » en vertu de l’article 9 de l’Accord de Paris [22]. La méfiance est palpable puisque l’UE, par exemple, a subventionné directement [23] les énergies fossiles à hauteur de 59 milliards d’euros par an entre 2009 et 2019 [24] et que le Parlement Européen vient de reconnaître le gaz comme une énergie verte [25], alors que ce sont précisément ces subventions qui doivent être redirigées.

Qui doit régler la facture climatique ?

La CCNUCC prévoit qu’il échoit aux émetteurs historiques de régler la facture, en reconnaissance du principe de responsabilité commune mais différenciée. Depuis 1992, le contexte a évolué et l’Union européenne et les Etats-Unis souhaitent aujourd’hui que des pays considérés comme larges émetteurs, à l’instar de la Chine, du Brésil ou de l’Arabie Saoudite, rejoignent le rang des contributeurs [26]. La question de la reconnaissance de la responsabilité dans le réchauffement n’est pas l’unique bras de fer. Les oppositions Nord-Sud s’étendent aussi aux sources de financement. Lors du Sommet pour un nouveau pacte financier mondial, organisé par la France en juin 2023, des propositions innovantes ont été écartées par les pays industrialisés [27]. L’application du principe du pollueur-payeur par des taxes sur le transport maritime ou encore sur l’aviation ne font pas consensus, pas plus que l’annulation des dettes souveraines.

Il y a lieu de démêler la question du financement à Dubaï car l’année prochaine, conformément à ce que prévoit l’Accord de Paris, doit être décidé le nouvel Objectif global quantifié (en anglais NCQG [28]). Il s’agit du nouvel engagement qui guidera les Etats dans l’attribution de fonds à l’atténuation, à l’adaptation et sans doute aux pertes et préjudices, à partir de 2025. La Banque mondiale est parfois mise en avant comme la solution de mobilisation de financements, mais sa politique d’investissement pose question aux pays du Sud et aux ONG. Par exemple, elle considère que des investissements dans le gaz naturel liquéfié ou dans l’industrie pétrolière sont alignés avec l’Accord de Paris [29]. Les Etats doivent honorer leurs engagements de financement et aussi profiter de la COP28 pour faire avancer en parallèle la réallocation de ces flux financiers.

Pertes et préjudices : chantier en construction

En Egypte, lors de la COP27, les négociations ont débouché sur un accord pour créer un fonds pour les pertes et préjudices qui vise à dédommager les victimes du dérèglement climatique [30]. Les modalités de financement seront également au cœur des négociations lors de la COP28. Il importe pour les pays en développement que le fonds couvre un large éventail de besoins (réponse immédiate, réhabilitation et reconstruction) mais aussi qu’il évite d’aggraver la crise actuelle de surendettement vécue par plusieurs pays très vulnérables au réchauffement (on pense en particulier au Pakistan).

A Dubaï, nourrir ou ralentir le feu

Comme toute COP, la COP28 sera un jeu d’équilibriste pour les équipes de négociation qui devront avancer en parallèle sur des dossiers qui s’enchevêtrent, pousser à des décisions collectives ambitieuses en ménageant les intérêts nationaux ou régionaux. La spécificité cette année est la présidence émiratie. Il est en effet étonnant qu’une monarchie pétrolière, même si elle se présente comme très investie dans la transition énergétique, se voie confier la présidence d’une conférence qui, dans le meilleur des scénarios, devrait acter la fin des énergies fossiles. En tout état de cause, la restauration de la confiance du Sud vis-à-vis du Nord est capitale pour pouvoir concrétiser un accord et pour paver le chemin des prochains sommets. Les réactions quant au Bilan mondial et les attitudes de la présidence émiratie, qui pourrait tenter de tempérer ce volet, seront scrutées avec attention. La question du financement climat international sera elle aussi au cœur des enjeux, et spécifiquement les suites du financement des pertes et préjudices, élément crucial pour insuffler de la confiance et encourager à l’engagement des pays du Sud dans la lutte mondiale contre le dérèglement.