C’est sur les lieux de l’Expo 2020 à Dubaï que la plus grande COP a rassemblé environ 70 000 participants. Un évènement pour lequel les appréhensions étaient proportionnelles aux enjeux. La désignation des Emirats Arabes Unis à la présidence a fait couler beaucoup d’encre, tant par son statut d’État pétrolier qu’à cause des violations des droits humains. La question était donc de savoir comment le Sultan Al-Jaber allait mener les négociations alors que décembre 2023 sonnait l’heure de procéder au « Bilan mondial » de la mise en œuvre des objectifs de l’Accord de Paris Accord de Paris , mais aussi d’opérationnaliser le fonds pour les pertes et préjudices annoncé lors de la COP27. Enfin, la question de la sortie des énergies fossiles était sur toutes les lèvres et le suspense a tenu jusqu’au bout.

Le Bilan mondial, un processus extrêmement politique

La présidence avait décidé de faire du Bilan mondial la décision majeure de la COP28. Ce texte n’est pas un rapport écrit par des scientifiques comme le ferait le GIEC qui décrirait l’état des choses et ferait des recommandations sur base de la science. Concrètement, il s’agissait d’évaluer la progression globale vers une limite du réchauffement à 1,5°C, ainsi que d’identifier les lacunes et d’établir la marche à suivre pour corriger le tir. Le GST est davantage un processus politique de bilan du passé et d’engagement vers l’avenir.

Par exemple, en termes de financement climat, il s’agissait de vérifier si les Etats historiquement industrialisés avaient rempli leur engagement, inscrit dans l’Accord de Paris, de mettre à disposition des pays en développement un montant de 100 milliards USD/an à partir de 2020. Le constat lui-même a fait l’objet de débats. L’OCDE avance qu’en 2021 le financement climat était de 89,6 milliards USD et que vraisemblablement l’objectif serait atteint en 2023 [1]. Les Etats-Unis ont poussé pour que l’on reconnaisse ces efforts dans le GST. A l’opposé, les pays en développement ont répondu que l’on ne pouvait se baser sur des estimations pour confirmer l’atteinte de l’objectif. La Chine a même cité le Shadow Report d’Oxfam [2] qui met en doute la qualité des financements et les importants manquements de la part des pays donateurs.

La limite de réchauffement à 1,5°C devait, selon les propos du Président lui-même, être « l’étoile polaire » guidant cette COP28, mais tout le monde ne lit pas le ciel avec le même télescope. Chaque pays avait intérêt à introduire au sein du GST ce qu’il ne pouvait pas obtenir dans d’autres salles de négociations. Une bataille politique qui se jouait donc à plusieurs échelles et qui a influencé les conclusions sur la transition hors des énergies fossiles, le financement climat et le fonds pour les pertes et préjudices pertes et préjudices . D’ici la COP30, qui aura lieu à Belém (Brésil) en 2025, les Etats devront soumettre à la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique Justice climatique
changement climatique
changements climatiques (CCNUCC) leurs contributions déterminées au niveau national mise à jour, y compris une description des mesures prises pour renforcer leur action. Pour l’Union européenne, cela impliquera notamment une discussion sur l’objectif 2040 de réduction des émissions, qui devrait démarrer durant le Présidence belge du Conseil, au premier semestre 2024, Pour aboutir avant la COP30.

Le fonds pour les pertes et préjudices : démarrer sur une bonne note

Si la COP27 à Charm el-Cheik est désormais entrée dans l’histoire pour sa décision de créer un fonds pour les pertes et préjudices, Dubaï aura été le lieu de l’opérationnalisation dudit fonds. La veille de la journée d’ouverture, il se murmurait dans les couloirs que le président allait opérationnaliser le fonds le lendemain. Le jeudi 30 novembre, c’est une pluie de promesses qui s’est abattue sur la séance plénière. Allant de montants substantiels (100 millions EUR pour l’Allemagne) à des montants plus symboliques (1 million EUR pour la Wallonie), le fonds démarre aujourd’hui sur une base d’environ 655 millions EUR. Le pays hôte, qui fait toujours partie du groupe des pays en développement (G77 + Chine), même s’il a l’un des revenus par habitant les plus élevés au monde, a également promis de contribuer à hauteur de 100 millions USD, une promesse qui marque un tournant dans le paysage des contributeurs.

Cet événement peut davantage être qualifié de brillant coup de communication que de réel succès pour les pertes et préjudices, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, l’ensemble des promesses ne sont que des gouttes dans l’océan des besoins des pays en développement, qui avoisineront plutôt les 400 milliards USD par an [3] d’ici 2030. Les communautés les plus impactées ont besoin d’un mécanisme de financement structurel via un nouvel engagement financier, le NCQG (voir infra), non de promesses ponctuelles. De plus, dans sa dernière version du texte, les références à la participation des communautés indigènes, ainsi qu’au sixième rapport du GIEC ont été supprimées. De plus, si la crise climatique est une crise des droits humains, il n’en est fait aucune mention dans les lignes directrices pour ce fonds. Enfin, le fonds sera hébergé par la Banque mondiale dont les politiques ne sont pas toujours cohérentes avec les objectifs climatiques. Un conseil indépendant doit voir le jour pour piloter le fonds en lui-même et sa mise en place sera l’occasion de remettre ces principes à l’avant.

Noir pétrole

L’ombre des géants des énergies fossiles a plané sur l’ensemble des négociations. Le 5 décembre, l’analyse de « Kick Big Polluters out » [4] sort : 2 456 lobbystes de l’industrie fossile sont présents sur place, soit la 3^e plus large délégation après les Emirats arabes unis et le Brésil [5]. Le 8 décembre, l’OPEP adresse un courrier à ses membres les appelant à « proactivement rejeter tout texte ou formule qui vise les énergies fossiles plutôt que leurs émissions » [6]. Dans les salles de négociations, l’option « phase-out of fossil fuels in line with the best available science » est sur la table, mais n’y restera pas. C’est finalement une formule plus alambiquée qui appelle les Etats à « transitionner hors des énergies fossiles pour les systèmes énergétiques » qui sera retenue dans l’article 28 du texte final.

Cet article devient donc la pierre angulaire de la sortie des énergies fossiles dans le futur. Est-ce un succès ? La réponse est nuancée. D’un côté, c’est une avancée qualifiée d’historique, car c’est la première fois que l’on mentionne explicitement la nécessité de s’éloigner des énergies fossiles. Cela a le mérite d’envoyer un signal fort que l’ère du fossile se termine. Le charbon, le pétrole et le gaz représentaient l’éléphant dans la pièce mais depuis Glasgow, ils sont continuellement mis sous les feux des projecteurs avec du vocabulaire toujours plus fort. Néanmoins, plusieurs failles majeures sont présentes, la première étant celles des fausses solutions technologiques. Ce sont par exemple, les mécanismes de capture et de stockage du carbones défendus par les Saoudiens, mais aussi par la Belgique. Si cette technologie est difficilement contournable pour certains secteurs spécifiques sur le long terme [7], elle n’est pas prête et n’est de toute façon pas en capacité de résoudre le problème à elle seule. Même déployée au maximum de ses capacités d’ici 2050, il faudrait quand même sortir du charbon (99%), du pétrole (70%) et du gaz (84%) pour limiter le réchauffement à 1,5°C [8]. Deuxième faille d’envergure : la possibilité d’utiliser du gaz comme énergie de transition, sans indiquer une date de fin pour celle-ci.

Une sortie universelle des énergies fossiles ?

Les Etats-Unis, l’Australie, le Royaume-Uni, le Canada et la Norvège représentent à eux seuls plus de 51% des futures projets gaziers et pétroliers [9]. Leurs capacités de sortir des énergies fossiles est par ailleurs incomparable à celle du Nigéria ou de l’Iraq, par exemple, dont les revenus dépendent plus de l’exploitation de ces ressources et dont les moyens de financer une transition juste et rapide sont moindres [10]. Même si la transition mondiale est nécessaire, elle n’est pas aujourd’hui réalisable pour tous les pays du monde. Les pays en développement sont enfermés dans un cercle vicieux qui les oblige à exploiter leurs ressources fossiles pour payer le service de la dette et financer leur développement. Ils quittent la COP28 sans que ne leur soit reconnu le support financier indispensable et urgent pour qu’une transition juste et équitable soit menée à l’échelle mondiale. Les pays historiquement émetteurs n’ont pris aucun nouvel engagement pour soutenir financièrement cette transition ou prendre le lead en la matière.

L’Union européenne a été aux commandes pour que le triplement des énergies renouvelables, le doublement de l’efficience énergétique et la transition hors des énergies fossiles constituent un paquet cohérent et non un menu. Une position saluée, mais empreinte d’hypocrisie lorsque l’on sait que ses Etats membres continuent de soutenir des entreprises comme Shell et Total Energies, qui font partie des principaux responsables de la crise climatique [11]. Il n’est reste pas moins que la reconnaissance des objectifs de triplement des renouvelables et de doublement de l’efficacité énergétique d’ici à 2030 est une avancée permise par la COP28. La Belgique va assurer la présidence du Conseil de l’Union européenne au moment où celui-ci débattra de la détermination d’un objectif de réduction à l’horizon 2040. Les Européens doivent faire leur juste part en la matière, et pour s’aligner sur l’objectif de l’Accord de Paris, il y lieu de viser la neutralité climatique le plus proche possible de 2040 plutôt que 2050.

L’argent nerf de la lutte contre le réchauffement climatique

Dans les derniers jours de la négociation, les délégations sont passées à deux doigts d’obtenir une situation gagnant-gagnant, assurant une plus grande ambition sur les réductions d’émissions contre un engagement rehaussé en matière financière. Ce sont cependant les intérêts des pays développés qui ont remporté le bras de fer de la COP28, délaissant le pilier de l’adaptation, cher aux pays d’Afrique et d’Amérique latine. Le financement pour l’adaptation requiert 10 à 18 fois les montants actuellement disponibles [12], mais le texte final reconnait uniquement le fossé sans inviter les parties à le combler. On n’y trouve pas non plus de référence explicite aux principes de responsabilités communes mais différenciées et de capacités respectives. Finalement, le doublement de l’objectif d’adaptation aura davantage retenu l’attention car il a suscité davantage de blocages que de perspectives pour l’avenir.

Les pays du Nord ont en effet refusé de s’engager sur le financement de l’adaptation car ils ont tous dans le viseur l’objectif post-2025, le new collective quantified goal (NCQG) qui sera négocié dans un an à Bakou (Azebaïdjan). Le dénominateur commun à la transition hors des énergies fossiles, à l’adaptation aux pertes et préjudices, c’est le support financier. Les négociateurs européens ont limité les discussions autour du NCQG à des éléments de procédure, attendant de voir ce qui se dessinait dans les autres salles, notamment pour l’adaptation, en vue de garder de la marge de manœuvre.

L’article 2.1c) de l’Accord de Paris, est un élément incontournable pour les pays développés qui demandent que « tous les flux financiers soient alignés sur l’Accord de Paris ». Si cela tombe sous le sens, les pays en développement craignent que cela touche à l’intégrité de leur souveraineté nationale et que les pays historiquement émetteurs profitent d’une nouvelle interprétation pour échapper à leurs responsabilités. Pourtant, rediriger les flux financiers du secteur privé ou des banques multilatérales de développement est d’ores et déjà réalisable dans nos pays. Les pays actionnaires des Banque multilatérales, pourraient insuffler de réelles lignes directrices pour arrêter d’investir dans des projets fossiles.

Trouver un consensus pour le NCQG ne sera pas aisé. Les négociateurs se rencontreront au cours de l’année 2024 en vue d’arriver avec un texte prêt à être négocié à Bakou. Pour que la justice climatique y soit reconnue, il s’agit de s’assurer que le financement public, nouveau et additionnel, sous formes de dons, représente le noyau central de l’objectif. Ça n’exclut pas un rôle pour l’article 2.1c) mais ça ne doit pas être le rôle central. Le montant à définir devra se baser sur les besoins et les priorités des pays en développement plutôt que d’être un chiffre politique comme l’était les 100 milliards. Enfin, il est important que des sous-objectifs soient définis à la fois pour l’atténuation et l’adaptation, mais aussi pour les pertes et préjudices pour en garantir le financement structurel.

En route vers l’Azerbaïdjan

Les COP semblent être abonnées aux pays qui ne respectent pas les droits humains. Tout comme les gouvernements égyptien et émirati, les autorités azéries poursuivent en justice la société civile, restreignent la liberté d’expression et d’association, et brident la presse. C’est pourtant dans ce nouvel état riche en pétrole que les négociations devront se poursuivre. Après de longs débats au sein du groupe des États d’Europe orientale, divisé par le conflit russo-ukrainien, c’est en effet la décision qui a fini par être annoncée durant la COP28.

D’ici là, l’enjeu de la lutte contre le dérèglement climatique se joue aussi en Belgique. En assurant la présidence de l’Union européenne, les Belges auront un rôle de coordination important sur le chemin de l’ambition, tant pour la COP que pour la suite du Pacte vert européen Green Deal
Pacte vert européen . Au niveau national, il conviendra également d’avancer sur une contribution au financement climatique international qui soit juste au regard de notre responsabilité historique. Enfin, l’Affaire Climat Affaire climat
Klimaatzaak ayant épinglé la politique défaillante de la Belgique, la révision du Plan-national énergie climat doit être l’occasion de mettre en place une politique ambitieuse et cohérente. La crédibilité des Etats dans les COP annuelles se joue aussi sur leur capacité à avancer concrètement dans leurs politiques internes entre celles-ci.