La République d’Azerbaïdjan accueille cette année la 29^e Conférence des Parties (COP29) à la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique Justice climatique
changement climatique
changements climatiques (CCNUCC). Grand-messe du climat, la COP est le moment où sont actées les avancées collectives dans la lutte contre le dérèglement climatique, et où les engagements futurs sont négociés. Les défis sont nombreux et épineux à résoudre.

Pour rappel, les pays développés ont promis lors de la COP21, qui s’est tenue à Paris en 2015, de mobiliser au moins 100 milliards de dollars par an, de 2020 jusqu’à 2025, en faveur des pays en développement, conformément au principe de responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives. Alors que la fin de cette première période d’engagement approche, la question d’un nouvel objectif commun quantifié (NCQG, selon l’acronyme anglais) assurant la continuité de l’engagement précédent sera le sujet central des négociations qui se tiendront du 11 au 22 novembre, sur les rives de la mer Caspienne.

Chose promise, chose due ?

Chose promise, chose due ? Les pays riches ne semblent pas prêts à respecter ce principe. Les derniers chiffres disponibles montrent que les contributions financières n’ont pas atteint l’objectif, ni en 2020, avec 83,3 milliards, ni en 2021, avec 89,6 milliards [1]. En 2022, elles ont cependant atteint 115,9 milliards selon l’OCDE. Mais même ce montant doit être pris avec des pincettes car « quantité ne rime pas avec qualité », et aussi parce que chaque pays a son propre mécanisme de rapportage, ce qui permet de gonfler les chiffres, par exemple en reprenant des montants déjà comptabilisés par ailleurs en tant qu’aide publique au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement  [2]. Si l’on se base sur ses émissions historiques de gaz à effet de serre et sur ses moyens financiers, la juste part de Belgique est de 500 millions par an [3] mais en 2022, elle n’a contribué qu’à hauteur de 154 millions € [4]

Passer à la vitesse supérieure

Sur base de l’Accord de Paris Accord de Paris , il y a donc lieu de prendre une décision pour déterminer un nouvel objectif de financement pour les années post-2025, le NCQG. Derrière ce nouveau terme du jargon onusien se cache un élément clé pour réparer les injustices climatiques dont sont victimes les pays du Sud : le financement climat. Car si l’argent est le nerf de la guerre, il est également celui de l’action climatique. En effet, c’était le cœur de l’Accord de Paris : contrairement à la période précédente, tous les pays du monde sont désormais engagés juridiquement à renforcer leurs actions face au dérèglement, mais à la stricte condition que les pays historiquement industrialisés contribuent financièrement à celles-ci.

Depuis 2022, les négociateurs discutent du NCQG, mais force est de constater qu’après trois ans, les avancées sont bien maigres. Si certains ont précisé leur demande sur la quantité, les types de financement à favoriser, leur structure ou bien à qui revient la responsabilité de contribuer, le consensus est loin d’exister.

Combien ça coûte l’action climatique ?

L’Accord de Paris indique que le NCQG doit tenir compte des besoins et priorités des pays du Sud, qui se reflètent dans les trois piliers de l’action climatique : (1) l’atténuation, (2) l’adaptation et (3) les pertes et préjudices pertes et préjudices .

Pour chacun de ces piliers, il est difficile d’estimer précisément les besoins financiers, d’autant plus que la crise climatique augmente en intensité jour après jour. Néanmoins, plusieurs études et rapports ont réalisé de prudentes estimations qui devraient permettre d’éclairer les négociations.

1. Atténuation : Le dernier rapport du Standing Committee on Finance [5] estime que 455 à 587 milliards de dollars par an sont nécessaires pour opérationnaliser les plans d’atténuation de 98 pays en développement, d’ici 2030.
2. Adaptation : Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement estime qu’un financement annuel de 194 à 366 milliards de dollars supplémentaire est nécessaire pour répondre aux besoins en matière d’adaptation [6].
3. Pertes et préjudices : Une étude estime que les pertes et préjudices pourraient atteindre une fourchette de 290 à 580 milliards de dollars d’ici 2030, dépassant 1 000 milliards en 2040, et atteignant 1 700 milliards en 2050 [7].

Donc, l’addition devrait s’élever entre 939 et 1533 milliards de dollars annuels durant la prochaine période. C’est sur base à la fois des rapports internationaux et des conclusions académiques que l’Alliance des petits Etats insulaires et le Groupe Afrique ont basé leur demande d’un engagement de 1 000 milliards de dollars par an pour la prochaine période, sur laquelle s’est aligné le réseau international d’action pour le climat, CAN, dont le CNCD-11.11.11 est membre.

Outre la nécessité d’un montant ambitieux, ces États rappellent également l’importance de financier l’ensemble des trois piliers l’action climatique. Jusqu’à présent, l’adaptation est outrageusement sous-financée [8] au profit de l’atténuation, alors même que c’est une des priorités des pays du Sud, tout comme les pertes et préjudices. La priorité a été donnée à l’atténuation dans les pays émergents. Or, l’adaptation et les pertes et préjudices dans les pays vulnérables sont tout aussi prioritaires.

Faire rimer quantité et qualité !

La quantité ne fait pas tout, elle doit rimer avec la qualité. Ces 1 000 milliards doivent être constitués de financements publics, principalement délivrés sous la forme de dons ou de prêts hautement concessionnels afin d’éviter les écueils intrinsèques à d’autres acteurs comme le secteur privé ou les banques multilatérales de développement.

Nombreux sont les pays du Sud qui étouffent sous le poids de la dette, mais certains paient jusqu’à cinq fois plus pour rembourser le service de la dette que pour investir dans l’action climatique. Les dons permettent de libérer des ressources financières qui n’alourdissent pas ce fardeau, or les banques multilatérales de développement délivrent en grande majorité des prêts non concessionnels, qui aggravent la crise de la dette crise de la dette  [9].

Ensuite, le financement public permet de réfléchir autrement que selon la logique de retour sur investissement, qui guide l’action du secteur privé. Les chiffres démontrent qu’ils investissent majoritairement dans des pays à haut ou moyens revenus dans des projets d’atténuation alors que les besoins des pays à plus faible revenu se font de plus en plus criant pour l’adaptation et les pertes et préjudices [10].

Priorités du Nord aux antagonismes du Sud

L’Union européenne reconnaît que le financement public revêt une importance notable dans l’action climatique. Toutefois, elle l’envisage surtout comme un moyen de mobiliser le secteur privé s’il est couplé à de nouvelles politiques publiques qui attirent les investisseurs. Si l’accent est tellement mis sur le secteur privé, c’est notamment parce que le financement public est décrit comme une ressource rare et précieuse par l’Union européenne, qui a rétabli des règles budgétaires en avril 2024 qui risquent de limiter sa propre action climatique.

Pourtant, des sources novatrices de financement existent, par exemple lorsque le principe du pollueur-payeur est appliqué avec équité, mais pas uniquement. A l’échelle mondiale, une contribution pour les voyageurs fréquents en avion pourrait rapporter entre 4 et 150 milliards, selon le taux appliqué [11]. Au niveau de l’Union européenne, plusieurs mesures pourraient être envisagées, comme des contributions sur le kérosène (11,64 milliards d’euros par an) ou les jets privés (325 millions d’euros an) [12] . Autre source innovante, la taxation à 0,1% des transactions financières pourrait lever 300 milliards € par an [13].

Le niveau de richesse est également à prendre en compte lorsqu’on parle de justice climatique. Il est prouvé que les 1% les plus riches (77 millions de personnes) ont pollué en 2019 autant que 16% de la population mondiale [14]. En Belgique, une taxe progressive de 1% à 4% sur le patrimoine à partir de 1 million € produirait des recettes d’au moins 20 milliards € [15]. Enfin, un enjeu clé est de rediriger les flux financiers publics vers les solutions plutôt que d’alimenter la crise. Les énergies fossiles à hauteur de 270 milliards en 2023 dans les pays développés, dont 15 milliards pour la Belgique [16] où l’on retrouve notamment le soutien aux voitures de société et les cartes carburant qui représentent respectivement 2,5 milliards € et 667 millions € [17].

L’élargissement de la base des contributeurs

En dépit de ces sources innovantes de financement, les pays du Nord insistent pour obtenir un autre moyen de financer l’action climatique. Il s’agit d’élargir la base des pays contributeurs. Historiquement, ce sont les pays listés à l’Annexe II de la CCNUCC qui doivent contribuer, soit les pays qui étaient membres de l’OCDE en 1992 [18], considérés comme historiquement responsable. Juridiquement, l’article 9 de l’Accord de Paris consacre qu’ils doivent prendre le lead dans la réduction des émissions mais aussi fournir et mobiliser les ressources financières nécessaires pour les pays en développement. Une ouverture existe également pour que n’importe quel pays contribue volontairement, mais selon les pays du Nord ce n’est pas suffisant : vu la montée en puissance économique et les émissions croissantes d’une série de pays émergents, voire très riches, il serait désormais nécessaire d’élargir la base des contributeurs.

La Suisse et le Canada ont mis plusieurs propositions sur la table avec différents critères pour inclure ou exclure certains pays de la base des contributeurs. Une proposition consiste à ce que les dix plus gros émetteurs historiques de gaz à effet de serre, avec un revenu national brut par habitant supérieur à 20 000 dollars, soient également obligés de contribuer [19]. Cette mesure inclurait l’Arabie Saoudite, la Russie mais aussi la Chine. Toutefois, la sélection de ces critères amène des questions méthodologiques : quelle année de référence choisir ? Faut-il diviser la quantité d’émissions par le nombre d’habitants ?

Comment sortir de l’impasse ?

Bien que cette discussion soit légitime, elle risque d’empêcher d’atteindre une décision sur le montant total du NCQG, et notamment l’inclusion des pertes et préjudices comme sous-objectif. Les discussions à la COP29 doivent donc se limiter à la question du NCQG, sans quoi l’objectif premier de ce sommet ne sera pas atteint. La question de la base des contributeurs pourra ensuite être abordée dans un nouvel espace de dialogue où les Etats pourront échanger leurs vues pour faire évoluer la base des contributeurs dans le futur.

En fin de compte, bien qu’il soit nécessaire de reconnaître la croissance des émissions de gaz à effet de serre des pays émergents, il est également nécessaire de garder en tête quelle est la juste part des pays développés. Par exemple, selon une étude de Germanwatch, en prenant 1950 comme année de référence, la juste part des pays de l’Annexe II demeurerait d’au moins 87% et ce, même si des pays comme la Chine ou le Qatar rejoignaient la base des contributeurs [20].

L’ombre de la COP30 au Brésil

La méfiance règne donc à la veille de la COP29, et ce d’autant plus que les promesses passées n’ont pas été remplies, et que sans un rehaussement des ambitions mondiales, le réchauffement pourrait être de 3,1°C d’ici 2100 [21]. Pour éviter le pire, les pays devront rehausser leur ambition avant la COP30, qui a lieu au Brésil, en vue de corriger la trajectoire. Dès le début 2025, les Etats devront soumettre leurs nouvelles contributions nationales déterminées, présentant l’effort qu’ils sont prêts à consentir pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2035.

Mais ces efforts sont conditionnés, en tout cas pour les pays du Sud, par le succès des négociations autour du NCQG. Un NCQG qui répond effectivement aux besoins et priorités des pays du Sud, en leur promettant du financement public pour mettre en place une réelle transition, leur permettra d’élaborer des contributions nationales déterminées ambitieuses. La COP29 peut donc apparaître à première vue comme très technique, mais constitue en fait une étape essentielle pour garantir la justice climatique, condition à mettre enfin les ambitions universelles à la hauteur du défi qui s’offre à nous : maintenir à tout prix le réchauffement planétaire le plus proche possible de 1,5°C par rapport à la période préindustrielle.