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Cohérence des politiques pour le développement ? Leçon des agrocarburants

François Polet François Polet
13 décembre 2012

La politique européenne de promotion des agrocarburants, et les rapports de force qui la façonnent, témoigne à elle seule des difficultés de progresser vers une plus grande cohérence des politiques pour le développement.

Vieille revendication des ONG de solidarité internationale, l’idée d’améliorer la « cohérence des politiques pour le développement » gagne lentement du terrain au sein des agendas officiels. Pour rappel, la cohérence des politiques pour le développement (CPD) suppose que le « développement » ne soit pas la préoccupation du seul ministère de la Coopération au développement, dans la mesure où d’autres politiques (agriculture, commerce, climat, etc.) ont des retombées sur les pays pauvres qui nuisent potentiellement à leur développement et « annulent » les effets bénéfiques des politiques de coopération au développement. L’Union européenne (UE) a inscrit la CPD parmi ses objectifs officiels en 2005 et l’a introduite en 2007 dans le Traité de Lisbonne. [1] Plus près de nous, le ministre en charge de la Coopération au sein du gouvernement belge Di Rupo a choisi de faire de l’amélioration de cette CPD un axe majeur de son action.

Révolution copernicienne

Cette intention de « globaliser » la prise en charge politique des questions de développement doit être accueillie positivement, tant les impacts sur les pays pauvres des « autres » politiques des pays de l’OCDE sont plus « lourds » - en termes socioéconomiques, environnementaux et politiques - , que ceux des politiques d’aide au développement. [2] Mais la traduction de cette intention de cohérence pour le développement dans des réformes concrètes des politiques publiques (au-delà des avancées dans les textes ou les outils institutionnels) fait face à d’immenses défis, tant elle suppose une révolution copernicienne au sein d’appareils gouvernementaux où c’est l’aide qui s’ajuste traditionnellement aux autres intérêts nationaux (exemples de l’aide liée [3] ou de l’aide conditionnée à un alignement géopolitique) et non le contraire.

La politique d’agrocarburants est le résultat d’un rapport de force politique entre acteurs au sein duquel certains intérêts ont pesé plus lourd

Ces défis ont à nouveau été mis en évidence lors de l’adoption par l’UE de sa politique de promotion des agrocarburants. [4] Le rôle des agrocarburants, au côté d’autres facteurs, dans la volatilité des marchés agricoles internationaux - et donc dans les crises alimentaires de 2008 et 2011 - a été soulevé par une multitude d’agences scientifiques et de coopération internationale dès 2008. En juin 2011, un rapport cosigné par la FAO, la Banque mondiale, le FMI et l’OCDE notamment [5] réaffirmait cette responsabilité et recommandait aux pays industrialisés d’abandonner leurs objectifs de consommation préétablis. Ce n’est pourtant qu’en septembre 2012 (à l’heure même où nous écrivons ces lignes), alors qu’une troisième flambée historique des prix agricoles frappe les consommateurs pauvres, que la Commission donnera les premiers signes d’une révision à la baisse de ses objectifs de consommation de biocarburants de première génération [6].

Rapports de force

Les réticences de l’Union à remettre en question une politique dont les retombées nuisent aussi clairement aux objectifs de renforcement de la sécurité alimentaire dans les pays les plus pauvres (qu’elle poursuit par ailleurs officiellement à travers sa politique de coopération) ont plusieurs sources. La première et la plus évidente réside dans le fait que la politique d’agrocarburants est le résultat d’un rapport de force politique entre acteurs - directions générales (DG) de la Commission, gouvernements nationaux, parlementaires européens, groupes de pression industriels, ONG -, au sein duquel certains intérêts « ont pesé plus lourd » que les intérêts de développement. De fait, le dossier est pris en charge au sein de la Commission par les DG Energie, Climat et Agriculture. La DG Devco (développement) ne s’est apparemment pas impliquée dans le débat sur les 10%. On pourrait en déduire que les considérations de sécurité alimentaire au Sud ont été sacrifiées sur l’autel des objectifs « sacrés » de la sécurité énergétique du continent et de la lutte contre le changement climatique, les deux objectifs officiels de cette politique.

Mais le maintien de cette politique malgré la remise en question de ses bénéfices environnementaux a mis au jour l’existence d’autres pressions considérables en faveur du statu quo. Celles-ci émanent de secteurs économiques puissants, qui tenaient à une consommation massive d’agrocarburants et ont eu les moyens d’influer sur le processus décisionnel européen en ce sens. Le lobby agricole notamment, qui voit dans les agrocarburants un débouché salvateur et a bénéficié d’un soutien sans défaut des autorités françaises. Mais aussi le lobby de l’industrie automobile, qui considère les biocarburants comme la voie la moins contraignante pour « verdir » le secteur, un point de vue soutenu par le gouvernement allemand. Le lobby des producteurs d’agrocarburants enfin, « enfant » de cette politique, estime que l’Union ne peut revenir sur des engagements sur base desquels des milliards d’euros ont été investis dans des capacités de transformation.

Ce rapport de force politique longtemps défavorable s’est donc dernièrement modifié suite aux pressions des ONG, de la communauté scientifique et à une certaine médiatisation du débat food vs fuel. Mais l’entêtement à maintenir des objectifs établis avant la première crise alimentaire (2008) tenait aussi au fait que la part précise de la responsabilité des agrocarburants demeure l’objet d’incertitudes, du fait de la grande complexité des liens de cause à effet en jeu. De fait, l’impact des agrocarburants sur les marchés agricoles se conjugue à ceux d’une kyrielle d’autres facteurs, plus ou moins structurels : baisse programmée des stocks mondiaux, chutes accidentelles des rendements liées aux mauvaises conditions climatiques, spéculations sur les biens agricoles, croissance de la consommation dans les pays émergents, hausse du coût du pétrole. La difficulté à quantifier avec précision et certitude l’impact d’une politique donnée sur un enjeu crucial de développement ne pouvait cependant justifier l’inaction. D’autant que dans un monde de plus en plus internationalisé et interdépendant, aucune problématique de développement n’échappe à la multiplicité des influences économiques et politiques.

Développement = croissance ?

Le troisième obstacle à l’adoption d’une politique d’agrocarburants plus en phase avec la sécurité alimentaire est d’ordre idéologique et tient au contenu que l’on donne au concept de développement. Si le développement est d’abord associé à la croissance du PIB, des investissements, des exportations - une vision qui reste prédominante au sein des agences internationales comme de bien des gouvernements émergents et industrialisés -, la politique européenne des agrocarburants est globalement en cohérence avec les objectifs de développement. Dans cette acception productiviste, les « externalités négatives » de cette politique, en termes de risque pour la sécurité alimentaire et de moindre accès des pauvres aux ressources naturelles, sont globalement compensées par les bénéfices en termes de revenu, de « transferts de technologies », de création d’emplois qu’elle génère.

La problématique de la cohérence des politiques pour le développement n’est pas un débat entre pro- et anti-développement

Qu’on ne s’y trompe donc pas, la problématique de la « cohérence des politiques pour le développement » n’est pas, comme cela est trop souvent supposé au sein même du monde de la solidarité internationale, un débat entre pro- et anti-développement. C’est au nom du « développement » que les Etats affectent des surfaces gigantesques de leur territoire à l’expansion des monocultures industrielles de canne à sucre, de soja ou de palmiers à huile au détriment des usagers antérieurs et des environnements naturels. C’est au nom du « développement » encore que les agences d’aide, Banque mondiale en tête, ont persuadé ces mêmes Etats que leur salut résidait dans la valorisation de leurs « avantages comparatifs » – abondance de ressources tropicales et main-d’oeuvre bon marché – dans la grande compétition mondiale. C’est au nom du « développement » toujours, que la Commission européenne presse les pays ACP – un groupe de 79 États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique - de supprimer progressivement les droits de douane sur les produits européens, avec les impacts que l’on devine sur les tissus socio-économiques locaux.

Le débat qui s’ouvre autour de la « cohérence des politiques pour le développement » invite donc les acteurs de la solidarité internationale à se recentrer, à se prémunir des définitions trop consensuelles du « développement » et à réaffirmer avec clarté les principes et priorités qui structurent leur conception du changement social dans les pays du Sud. Sous peine de voir leur identité se diluer et d’alimenter indirectement des agendas qui, au nom du développement, dépossèdent les populations des zones rurales, fragilisent les droits humains et renforcent les inégalités de toutes sortes au sein des nations pauvres.

[1Art. 208 : L’Union tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement.

[2Zacharie A. (2011), « Efficacité de l’aide ou efficacité du développement ? », La Revue Nouvelle, Vol. 66, n°1, janvier 2011.

[3De nombreux bailleurs lient les dons d’aide à l’achat de matériel originaire du pays donateur. Cela entraîne des surcoûts allant jusqu’à 40 % faute de pouvoir recourir à des mécanismes de passation de marchés concurrentiels.

[4Introduite par la directive « biocarburants » de 2003, qui donnait aux Etats membres des objectifs indicatifs de consommation, la politique européenne en matière d’agrocarburants est aujourd’hui régie par la directive « énergies renouvelables » d’avril 2009, qui oblige les 27 à atteindre l’objectif de 10% d’énergies renouvelables dans le transport en 2020.

[5Price Volatility in Food and Agricultural Markets : Policy Responses, juin 2011, rapport FAO, FIDA, FMI, OCDE, CNUCED, PAM, Banque Mondiale, OMC, IFPRI et UNHLTF.

[6Biocarburants issus de produits alimentaires (blé, maïs, betteraves, colza).

Source : article publié dans dlm-demain le monde, n°16, novembre-décembre 2012.

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