Les normes sociales et environnementales normes sociales et environnementales

L’Union européenne intègre depuis des années des chapitres sur le développement durable, qui détaillent les normes sociales et environnementales à respecter dans les accords de libre-échange qu’elle négocie avec les pays tiers. Toutefois, elle a longtemps refusé de lier ces chapitres à un mécanisme de plainte et de sanction. Ainsi, les accords signés ces dernières années comportent des chapitres sur le développement durable qui, contrairement aux autres chapitres de ces accords, ne sont pas liés au mécanisme de règlement des différends entre Etats.

A la suite du processus de réexamen de ses accords commerciaux lancé en juin 2021, la Commission européenne a mené une consultation publique qui a débouché le 22 juin 2022 sur une communication au Parlement européen et au Conseil qui détaille sa nouvelle approche en matière de commerce et de développement durable [1]. Cette dernière prévoit, pour la première fois, le recours à des sanctions commerciales dans des cas spécifiques. Elle propose « l’application éventuelle de sanctions commerciales en guise de dernier recours, dans des cas de violations graves des principaux engagements en matière de commerce et de développement durable, à savoir les principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT ainsi que l’accord de Paris Accord de Paris sur le changement climatique Justice climatique
changement climatique
changements climatiques  » (p. 13).

Certes, la communication de la Commission précise que ces sanctions ne sont envisagées qu’en dernier recours, qu’elles devront être temporaires et proportionnées et qu’elles ne pourront être imposées que si la partie incriminée ne se met pas en conformité avec les recommandations du rapport d’experts dans les délais prescrits – avec possibilité à tout moment de convenir entre les parties d’une solution au différend. Toutefois, il s’agit d’un pas dans la bonne direction.

Moins d’une semaine après la publication de cette communication, la Commission européenne annonçait le 30 juin la conclusion d’un accord de libre-échange avec la Nouvelle Zélande qui intègre sa nouvelle approche. Cet accord, signé en juillet 2023, vise la libéralisation du commerce des marchandises, des produits agricoles et des services, mais aussi des engagements en matière de développement durable permettant pour la première fois l’utilisation en dernier recours de sanctions en cas de violation grave des normes de l’OIT ou de l’accord de Paris sur le changement climatique.

Après cette double annonce, on aurait pu espérer voir la nouvelle approche s’appliquer systématiquement à tous les accords présents et futurs. Malheureusement, il n’en est rien. Dès juillet 2022, le commissaire européen au Commerce, Valdis Dombrovskis, douchait les espoirs de voir l’Union européenne enfin rendre les normes sociales et environnementales systématiquement opposables. Il a en effet précisé qu’il privilégiait au contraire une approche « sur mesure » adaptée à chaque accord en fonction du partenaire [2]. Or depuis lors, force est de constater qu’aucun autre accord que celui signé avec la Nouvelle-Zélande intègre la nouvelle approche – qui n’est donc à ce stade qu’un simple effet d’annonce suivi de peu d’effets.

Le devoir de vigilance devoir de vigilance des multinationales

Le devoir de vigilance en matière de droits humains et d’environnement va devenir une réalité pour les grandes entreprises européennes, à la suite de l’approbation par le Parlement européen le 24 avril 2024 de la directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (CSDDD) négociée depuis février 2022.

Toutes les étapes clés de la diligence raisonnable sont requises conformément aux normes internationales existantes : identifier, prévenir, atténuer, faire cesser et remédier à tout abus en matière de violation des droits humains, sociaux et environnementaux au sein des chaînes de valeur des grandes entreprises, qui auront l’obligation de remédier aux impacts négatifs avérés et d’adapter leur business plan, leur stratégie entrepreneuriale et leurs pratiques d’achat.

Certes, la directive a été affaiblie à la suite des amendements imposés en dernière minute par la France, l’Italie et l’Allemagne. D’une part, la directive ne s’applique qu’aux entreprises de plus de 1 000 salariés et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 450 millions €. Tous les secteurs sont couverts, à l’exception toutefois du secteur financier. Toute la chaîne de valeur en amont et les activités de distribution, de transport et de stockage des produits en aval sont couvertes, mais pas le recyclage, le démantèlement et la mise en décharge des produits qui sont exclus de la directive.

La directive impose la diligence raisonnable en matière de droits humains et du travail et de normes environnementales. Les violations des principaux droits humains et des normes sociales et environnementales sont couvertes, mais les conventions de l’OIT sur la sécurité et la santé au travail ne sont toutefois pas prises en compte. La directive couvre par ailleurs le droit à un revenu décent, mais pas l’impact sur le climat (la directive n’impose que des plans d’action climatiques).

La directive prévoit un régime de responsabilité civile (les entreprises pourront être tenues responsables pour leurs abus devant un tribunal européen), mais le limite aux cas d’intention ou de négligence grave de la part de l’entreprise et aux cas de dommages à une personne physique ou morale. Elle comporte un droit de recours pour les victimes (qui auront la possibilité d’engager des poursuites devant les tribunaux de l’UE et d’obtenir des réparations), ainsi que des mesures pour améliorer l’accès à la justice.

Enfin, la directive ne sera pleinement opérationnelle qu’en 2029. Bien qu’imparfaite, la directive est néanmoins un pas important dans la lutte contre les violations des droits humains et les dommages environnementaux au sein des chaînes de valeur mondiales des entreprises multinationales. Elle contribue à mettre fin à l’impunité des entreprises multinationales en matière de violation des droits humains, sociaux et environnementaux [3].

L’interdiction du travail forcé

Le règlement sur l’interdiction du travail forcé, tel qu’approuvé le 23 avril 2024 par le Parlement européen, s’applique à tous les produits entrant sur le marché européen depuis l’étranger ainsi que les produits fabriqués dans l’Union européenne et exportés à l’étranger. Selon l’OIT, 27 millions de personnes sont victimes du travail forcé dans de nombreux secteurs tels que l’agriculture, la construction, les vêtements, l’électronique ou les mines. Le travail forcé n’existe pas seulement dans les pays en développement, en aval des chaînes de valeur via des sous-traitances en cascade ; il est également répandu dans l’Union européenne, notamment dans le secteur des fruits et légumes au sud de l’Europe.

Concrètement, la législation prévoit la constitution d’une base de données compilant les risques de travail forcé. En cas d’« indication raisonnable » de cas de travail forcé, une enquête sera menée pour déterminer si ce cas est avéré. Lorsque les soupçons de travail forcé concerneront des produits fabriqués hors de l’Union européenne, c’est la Commission européenne qui sera chargée de l’enquête. Dans les cas de soupçons portant sur l’existence de travail forcé dans l’Union européenne, ce sont les autorités compétentes de l’État membre concerné qui seront chargées d’enquêter.

Avant d’ouvrir une enquête, les autorités compétentes pourront demander aux opérateurs économiques et, le cas échéant, à leurs fournisseurs des informations sur les mesures qu’ils ont prises pour identifier, prévenir, atténuer ou mettre fin au travail forcé dans leur chaîne d’approvisionnement. Si les enquêtes permettent de démontrer l’existence de travail forcé, les produits concernés devront être détruits, recyclés ou, dans le cas de produits alimentaires, donnés à des organisations sociales.

Une disposition introduite à la suite d’une demande de dernière minute du Conseil des États membres lors du trilogue final vient cependant affaiblir le règlement. Cette disposition stipule qu’en cas de rupture d’approvisionnement d’un produit interdit pour cause de travail forcé, les autorités compétentes pourront saisir temporairement le produit aux frais de l’opérateur, au lieu de le détruire directement. Après cette période limitée, le produit pourra être remis sur le marché européen si l’opérateur économique prouve que le travail forcé a été éliminé de sa chaîne d’approvisionnement. Il s’agit d’une faille importante dans le règlement, car cela permet à des produits issus du travail forcé de continuer à être de facto autorisés en raison de leur importance stratégique.

Malgré ces limites, le règlement sur l’interdiction du travail forcé est une avancée majeure qui devrait permettre d’atténuer des violations graves des droits humains.

La lutte contre la déforestation

L’Union européenne est le deuxième plus grand responsable de la déforestation tropicale à travers ses importations de produits comme le soja, le bœuf, le café, le cacao, le bois ou l’huile de palme. Elle est ainsi responsable de 16% de la déforestation associée au commerce mondial et ses importations représentent 40% de ses émissions annuelles globales de CO2 [4]. C’est pourquoi la Commission européenne a proposé en novembre 2021 une législation visant à mettre fin à la déforestation associée aux importations de matières premières agricoles.

La législation, adoptée en juin 2023, repose sur un système de devoir de vigilance couplé à une analyse de risque des pays producteurs. Elle s’applique aux pays à risque et exempte donc les entreprises de réaliser un processus de diligence raisonnable si les produits proviennent de pays identifiés comme à faible risque. En outre, elle ne se réfère explicitement qu’aux forêts, alors que de nombreux autres écosystèmes, comme les savanes et tourbières, sont menacés par l’expansion agricole entraînée par les importations européennes.

Après que plusieurs gouvernements d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine se sont plaints que ces règles seraient lourdes et injustes, l’UE a annoncé en mars 2024 qu’elle retardait la mise en place d’un contrôle strict des importations en provenance de zones sujettes à la déforestation. Concrètement, la classification des pays en risque faible, moyen ou élevé, qui devait être mise en œuvre en décembre 2023, est reportée. Cela signifie que l’Union européenne classifie à ce stade chaque pays comme étant à risque moyen, afin de leur donner plus de temps pour s’adapter à la réglementation. Le processus de classification des zones à risque est donc ralenti, afin de répondre à la demande des pays en développement de disposer de plus de temps et d’aide pour mettre en place les systèmes de contrôle requis par la réglementation anti-déforestation. ;

L’ajustement carbone mécanisme d’ajustement carbone
ajustement carbone aux frontières de l’UE

Le mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières de l’Union européenne (CBAM selon l’acronyme en anglais) a été proposé en juillet 2021 par la Commission européenne et adopté en mai 2023 par le Parlement européen et le Conseil des Etats membres [5], dans le but d’empêcher les « fuites de carbone » que pourrait engendrer l’élargissement de la tarification carbone à l’ensemble des secteurs économiques européens.

Le CBAM vise à étendre le marché carbone européen aux importations, afin que les producteurs des pays tiers soient contraints d’appliquer les mêmes normes relatives aux émissions de carbone que les producteurs européens via l’achat de certificats d’émissions. Il ne concernera dans un premier temps que les importations de quelques secteurs dont les émissions induites sont particulièrement importantes et les risques de « fuites de carbone » élevés : l’acier et le fer, l’aluminium, le ciment, les engrais azotés de synthèse et l’hydrogène, ainsi que la production d’électricité.
Le mécanisme d’ajustement adopté par l’UE vise à imposer aux importateurs de produits industriels l’achat de « certificats d’émissions » correspondant aux émissions générées par la fabrication de ces produits importés, afin de les soumettre aux mêmes obligations que celles imposées aux producteurs européens. Le CBAM est entré en application dans sa phase transitoire le 1^er octobre 2023. Lorsque le système permanent entrera en vigueur le 1^er janvier 2026, les importateurs devront déclarer chaque année la quantité de biens importés dans l’UE au cours de l’année précédente et leurs émissions de gaz à effet de serre. Ils remettront ensuite le nombre correspondant de certificats CBAM.

Le mécanisme d’ajustement carbone a non seulement pour but de protéger les producteurs européens contre la concurrence déloyale (les « fuites de carbone »), mais aussi d’inciter les pays tiers à adopter à leur tour une tarification carbone favorisant les modes de production durables. En effet, adopter eux-mêmes une telle tarification leur permettrait non seulement de se préserver l’accès au marché européen, mais aussi de bénéficier des recettes issues de leur propre tarification carbone (plutôt que payer les certificats d’émissions à l’Union européenne).

Plusieurs pays en développement, dont des pays à faible revenu, seront affectés par les effets du CBAM. Or il ne prévoit aucune disposition spécifique pour ces pays. L’Union européenne a décidé d’utiliser l’intégralité des recettes du mécanisme d’ajustement carbone pour financer son plan « Next Generation EU », alors que la résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 recommandait de rétrocéder une partie des recettes pour financer l’atténuation des émissions de CO2 et l’adaptation au changement climatique dans les pays en développement [6]. Rétrocéder les recettes du mécanisme d’ajustement aux frontières aux pays en développement pour financer leurs politiques climatiques permettrait pourtant de faire du mécanisme davantage qu’une simple taxe d’ajustement.

La sortie du Traité sur la Charte de l’énergie

Le Traité sur la Charte de l’énergie (TCE), signé en 1994, est devenu anachronique, car il permet la protection des investissements dans les énergies fossiles qui entre en contradiction avec les objectifs climatiques. En effet, les entreprises énergétiques et les fonds d’investissement peuvent utiliser le TCE pour dissuader les États de sortir des énergies fossiles en les menaçant de poursuite. Si un État fait néanmoins le choix de sortir des énergies fossiles, le TCE peut être utilisé par les investisseurs pour le poursuivre devant des tribunaux d’arbitrage clause d’arbitrage
clauses d’arbitrage
tribunal d'arbitrage
tribunaux d'arbitrage privés et demander des dédommagements.

Pour répondre à ce problème, le processus de modernisation du TCE a fait l’objet de quinze cycles de négociations entre juillet 2020 et juin 2022. Il en a résulté une proposition de modernisation du TCE permettant des avancées qui ne sont toutefois pas suffisantes pour prendre en compte l’urgence climatique [7]. C’est pourquoi une dizaine d’États membres de l’UE et le Royaume-Uni ont annoncé leur retrait du TCE, avant que l’Union européenne les imite au premier semestre 2024.

L’option idéale était un retrait collectif de l’Union européenne et de tous ses États membres, mais l’absence de consensus a mené à ce stade au retrait de l’Union européenne et d’une dizaine de ses États membres – dont l’Allemagne, la France, l’Espagne, la Pologne et les Pays-Bas. Cette option permet de mettre fin à la protection des énergies fossiles dans cette dizaine d’États membres, mais cela crée un système légal asymétrique entre États membres liés ou non au TCE, en continuant de protéger les investissements dans les énergies fossiles dans certains États membres de l’UE (dont la Belgique). Il est toutefois encore temps pour ces derniers de se retirer à leur tour de ce traité incohérent avec la lutte contre le dérèglement climatique.

Conclusion

Plusieurs initiatives ont été prises au cours de la législature 2019-2024 pour mieux encadrer la politique commerciale de l’Union européenne par des normes sociales et environnementales et par des législations transversales visant à imposer un devoir de vigilance aux grandes entreprises et à lutter contre le travail forcé, la déforestation et les fuites de carbone.

Si ces initiatives représentent des avancées en matière de cohérence des politiques commerciales avec le développement durable et les droits humains, elles comportent des faiblesses et des échappatoires qui risquent d’en réduire la portée. Elles ont en outre tendance à ne pas suffisamment prendre en compte les intérêts des pays en développement.

Par conséquent, la cohérence et l’efficacité de ces initiatives devraient être renforcées au cours de la législature 2024-2029. Cela passe notamment par l’inclusion systématique d’un mécanisme de plainte et de sanction pour rendre les normes sociales et environnementales opposables, par un traitement spécial et différencié pour les pays à faible revenu et par l’élimination des échappatoires lors de la révision de ces réglementations.