Commission spéciale Panama Papers : vers des recommandations qui manquent d’ambition

Les révélations des Paradise Papers, suite à la fuite de données du cabinet d’avocat Appleby basé aux Iles Bermudes, ont à nouveau éclairé l’ampleur des pratiques de l’ingénierie fiscale internationale. Ces révélations surviennent alors qu’en Belgique, la Commission spéciale « Panama Papers » du Parlement finalise ses recommandations en vue de les soumettre au vote de la plénière de la Chambre. Or, malgré certaines avancées, le projet de recommandations semble manquer d’ambition pour s’attaquer de manière efficace à l’évasion fiscale.

Selon le FMI [1], les pratiques d’optimisation fiscale des firmes transnationales coûtent annuellement 600 milliards de dollars en recettes fiscales non perçues par les Etats au niveau mondial. Il faut ajouter à cela environ 200 milliards de dollars annuels d’impôts que les ménages les plus riches parviennent à éviter en dissimulant frauduleusement leur patrimoine dans les paradis fiscaux (80% de ces montants sont le fait des 0,1% les plus riches de la planète) [2]. Il ne s’agit donc pas simplement de quelques dérapages isolés, mais d’un phénomène massif et systématique, qui aboutit à un résultat aussi clair que préoccupant : l’évasion fiscale organisée par les firmes transnationales et les grosses fortunes mettent en péril les capacités budgétaires des Etats et exacerbent les inégalités.

L’échange automatique

Pourtant, des solutions existent. Il suffit d’un minimum de volonté politique pour les mettre en œuvre. Une étape importante a été franchie en vue de lutter contre la fraude fiscale internationale la plus simple pratiquée par les particuliers, à savoir l’ouverture d’un compte en banque à l’étranger protégé par le secret bancaire. L’Union européenne et l’OCDE ont en effet décidé de juguler le problème en mettant en place un régime d’échange automatique d’informations sur les comptes en banques, en vue de mettre fin au secret bancaire à l’horizon 2018. De la sorte, dès qu’un compte est ouvert dans un pays tiers par un non résidant, l’administration fiscale du pays où réside cette personne sera automatiquement informée et pourra donc la taxer en conséquence. On doit toutefois regretter que ce mécanisme ne concerne à ce stade que les économies les plus avancées, ce qui laisse au bord de la route les finances publiques des pays en développement [3].

En outre, les choses se compliquent lorsque le fraudeur dissimule son identité, via une société-écran, un trust ou une fondation, avant de placer son argent offshore pour frauder le fisc. La solution consiste à imposer un registre public, accessible à tous, détaillant les bénéficiaires effectifs et les vrais propriétaires de ces sociétés-écrans, trusts et autres fondations. En 2015, l’Union européenne a produit la première règlementation en la matière [4], dans le cadre de la directive anti-blanchiment obligeant certaines de ces entités à être inscrites sur un registre central qui mentionne l’identité réelle des leurs bénéficiaires effectifs. Ce registre n’est toutefois pleinement accessible qu’aux autorités et aux membres du public pouvant faire valoir un « intérêt légitime » à le consulter, notion ambigüe et diversement interprétée par les 28 Etats membres. La Belgique a enfin adopté, en septembre 2017, la loi [5] mettant en œuvre cette directive, mais doit encore prendre les arrêtés royaux nécessaires à sa pleine opérationnalisation.

Le débat n’est cependant pas terminé, car dans le cadre d’une réforme en chantier de cette législation, un bras de fer est en cours entre le Parlement européen pour, qui s’est prononcé pour rendre ce registre totalement public, et le Conseil des Etats membres qui tente de préserver la condition d’« intérêt légitime ».

En Belgique, la Commission spéciale de la Chambre « fraude fiscale internationale/Panama Papers » a récemment adopté ses recommandations [6]. Sur le sujet (recommandation 19), elle recommande que le registre « UBO » (ultimate beneficial ownership, ou bénéficiaire effectif ultime) soit accessible aux citoyens ayant un « intérêt légitime ». En d’autres termes, la Commission spéciale recommande d’appliquer le droit européen que la Belgique est obligée d’appliquer. Une contribution belge largement inutile et peu volontariste.

Les prix de transfert

En réalité cependant, comme le démontrent les révélations des Paradise Papers, la source la plus importante de l’évasion fiscale internationale concerne l’optimisation fiscale mise en œuvre par les multinationales, via la manipulation des « prix de transfert » entre les différentes filiales d’une même firme. Ces pratiques, généralement légales, permettent de faire apparaître artificiellement des profits dans des filiales localisées dans des paradis fiscaux – et d’ainsi éviter de payer une bonne partie de l’impôt dans les pays où les activités ont effectivement lieu.

Avant même les Paradise Papers et ses révélations sur Nike et d’autres grandes firmes, on se souviendra notamment de la condamnation de l’Irlande à récupérer pas moins de 13 milliards EUR auprès d’Apple, en août 2016. Par la technique du « double Irish » (double irlandais en anglais) et plusieurs accords de « ruling » fiscal conclus avec les autorités irlandaises, Apple a organisé la centralisation de son chiffre d’affaire européen vers une filiale irlandaise, laquelle redirigeait les profits vers une autre filiale, considérée en droit irlandais comme n’étant résidante dans aucune juridiction fiscale, et donc n’était taxée par personne. Au final, le taux d’imposition réel d’Apple a donc atteint le niveau de 0,005% en 2014 [7].En la matière, la Belgique ne dispose pas d’un bilan très reluisant, pensons notamment à l’amende de 750 millions d’euros infligée par la Commission européenne dans l’affaire des rulings excess profit [8], un mécanisme fiscal qui organisait l’immunisation fiscale en Belgique des profits ne résultant pas de véritables activités économiques en Belgique, mais de l’importation de profits non taxés réalisés ailleurs par d’autres filiales du même groupe. Pensons également à la deuxième place du classement de la Commission européenne des pays UE facilitant le plus l’optimisation fiscale des entreprises [9]. La solution passe premièrement par la transparence : imposer aux firmes transnationales la publication d’un « rapport pays par pays » de leurs activités, chiffre d’affaires, salariés, profits et impôts. De la sorte, il ne faudrait plus attendre des révélations de type Paradise Papers pour connaître le détail des manœuvres de firmes comme Nike ou Apple. La publication de tels rapports pays par pays permettrait ensuite, dans une deuxième phase, d’imposer une fiscalité unitaire aux firmes transnationales, en cessant de prendre en compte de façon séparée chaque filiale, mais au contraire en taxant le profit global de l’ensemble du groupe, après l’avoir réparti en tant que base taxable entre les différents pays d’implantation sur base d’éléments objectifs [10].

L’Union européenne a avancé dans cette voie, mais de manière insuffisante. Dans la version issue de la première lecture du Parlement européen d’une proposition de directive en la matière [11], non seulement seules les firmes européennes dont le chiffre d’affaires dépasse 750 millions d’euros doivent publier un rapport pays par pays, mais une dérogation est en outre octroyée pour les données « commercialement sensibles », un concept suffisamment vague que pour permettre tous les échappatoires.

Il s’agit cependant d’un progrès par rapport à la proposition initiale de la Commission, qui prétendait limiter cette transparence aux seules filiales établies sur le territoire de l’UE et sur le territoire d’une liste noire des paradis fiscaux qui doit encore être écrite. Cela permettrait aux multinationales de continuer à diriger artificiellement leurs profits non taxés vers toutes les juridictions non reprises dans cette liste.

Sur ce point précis, la recommandation n°59 de la Commission « Panama Papers » de la Chambre est pertinente. Malheureusement cependant, elle s’abstient de se prononcer sur l’autre proposition cruciale sur la table du législateur UE, à savoir la proposition de directive « CCCTB » [12] (common consolidated corporate tax base, ou ACCIS, pour assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés), qui propose justement une révolution copernicienne dans l’imposition des sociétés, par le passage de la taxation de chaque filiale comme entité fictivement distincte à la taxation unitaire de l’ensemble du groupe multinational.

Les lanceurs d’alerte

On notera également que les révélations qui font avancer la cause de la transparence et de la justice fiscale sont souvent l’œuvre de lanceurs d’alerte qui risquent gros pour informer le public. Or la directive européenne sur le secret des affaires ne protège pas les lanceurs d’alerte lorsqu’ils révèlent des faits qui ne sont pas illégaux – ce qui est typiquement le cas en matière d’optimisation fiscale. Antoine Deltour, auteur des révélations Luxleaks a ainsi été condamné à une peine de prison avec sursis par la justice luxembourgeoise pour violation du secret professionnel. Par conséquent, la Commission européenne doit d’urgence proposer une législation qui protège les lanceurs d’alerte qui révèlent des informations d’intérêt public même lorsqu’elles ne sont pas relatives à des crimes ou délits. La Commission Panama du Parlement belge a choisi malheureusement de ne pas produire de recommandations en ce sens, contrairement par exemple au Parlement européen [13].
La Chambre dans son ensemble est appelée à se prononcer dans les prochains jours sur le travail de sa Commission spéciale « Panama ». Il est encore temps de trouver un peu de courage politique.

En effet, l’évasion fiscale à grande échelle, légale ou non, n’est pas une fatalité. Au contraire, les solutions sont connues. A une époque où l’austérité budgétaire et la montée des inégalités mettent en péril nos modèles sociaux et démocratiques, il serait irresponsable de ne pas tout mettre en œuvre pour les appliquer.

[1Crivelli, E., De Mooij, R. & Keen, M., « Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries », IMF working paper, mai 2015, p.21, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2015/wp15118.pdf

[2Zucman, G., « Taxing across Borders : Tracking Personal Wealth and Corporate Profits”, Journal of Economic Perspectives Vol. 28, N° 4, automne 2014, p. 140, http://gabriel-zucman.eu/files/Zucman2014JEP.pdf ; Alstadsæter, A., Johannesen N. & Zucman, G., “Tax Evasion and Inequality”, 6 octobre 2017, http://gabriel-zucman.eu/files/AJZ2017.pdf

[4Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission, particulièrement l’article 30

[5Loi du 18 septembre 2017 relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la limitation de l’utilisation des espèces, M.B. 6 octobre 2017, particulièrement les articles 73 à 75

[6Chambre des représentants de Belgique, « Les Panama Papers et la fraude fiscale internationale », rapport fait au nom de la commission spéciale “Fraude fiscale internationale/ Panama Papers” par MM. Robert van de Velde, Vincent Scourneau, Benoît Dispa et Peter Vanvelthoven, 31 octobre 2017, DOC 54 2749/001, http://www.lachambre.be/FLWB/PDF/54/2749/54K2749001.pdf

[7Commission européenne, “Aides d’État : l’Irlande a accordé pour 13 milliards d’EUR d’avantages fiscaux illégaux à Apple », 30/8/2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2923_fr.htm

[8Commission européenne, “Aides d’État : la Commission estime que le régime belge d’exonération des bénéfices excédentaires est illégal et ordonne la récupération d’environ 700 millions d’euros auprès de 35 multinationales  », 11/1/2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-42_fr.htm ; voir également Gambini, A., « Excess profit ruling » ou comment la Belgique a légalisé l’évasion fiscale des multinationales », CNCD-11.11.11, 16/1/2015, http://www.cncd.be/Excess-profit-ruling-ou-comment-la

[9Voir notamment Gambini, A., “Médaille d’argent des paradis fiscaux pour la Belgique dans l’UE », 1er juin 2016, https://www.cncd.be/Medaille-d-argent-des-paradis-fiscaux-pour-la-belgique

[10Voir notamment Gambini, A., “Multinationales : plus de transparence pour une justice fiscale », CNCD-11.11.11, Point Sud n°16, mars 2017, https://www.cncd.be/Multinationales-plus-de

[11Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2013/34/UE en ce qui concerne la communication, par certaines entreprises et succursales, d’informations relatives à l’impôt sur les bénéfices, COM(2016) 198 ; vote du Parlement européen du 4 juillet 2017

[12Voir notamment : Commission européenne, communiqué de presse, « La Commission propose une grande réforme de l’impôt sur les sociétés dans l’Union  », Strasbourg, le 25 octobre 2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3471_fr.htm

[13Résolution du Parlement européen du 24 octobre 2017 sur les mesures légitimes visant à protéger les lanceurs d’alerte qui divulguent, au nom de l’intérêt public, des informations confidentielles d’entreprises et d’organismes publics