L’Union européenne intègre depuis des années des chapitres sur le développement durable dans les accords de libre-échange qu’elle négocie avec les pays tiers. Ces chapitres détaillent les normes sociales et environnementales normes sociales et environnementales à respecter. Toutefois, la Commission européenne a longtemps refusé de lier ces chapitres à un mécanisme de plainte et de sanction.

Cette question fut centrale lors des débats entourant la négociation du CETA avec le Canada [1]. Le volet commercial de cet accord, présenté comme le premier accord de « nouvelle génération » de l’Union européenne, comporte certes trois chapitres sur le développement durable, mais ce sont les seuls qui ne sont pas liés au mécanisme de règlement des différends entre les Etats parties qui est prévu par cet accord. De même, les accords signés par la suite avec le Vietnam, le Japon ou le Mercosur comportent des chapitres sur le développement durable qui, contrairement aux autres chapitres de ces accords, ne sont pas liés au mécanisme de règlement des différends entre Etats.

Certes, depuis 2018, la Commission européenne se fonde sur un plan d’action en 15 points visant l’application des chapitres sur le développement durable inclus dans les accords de libre-échange conclus avec les pays tiers. Ce plan d’action continuait toutefois de ne pas prévoir de sanction en cas de violation des normes sociales et environnementales. En cas de problème, les chapitres sur le développement durable ne prévoyaient qu’un mécanisme de règlement des différends faisant appel à un groupe d’experts indépendants chargé de formuler des recommandations. Mais aucune règle ne permettait d’en assurer la mise en œuvre, puisqu’aucune sanction n’était possible lorsqu’elles n’étaient pas prises en compte.

La mise en œuvre d’un tel mécanisme de plainte et de sanction implique de détailler dans les accords les engagements en matière sociale et environnementale, en prévoyant différents niveaux de sanctions à appliquer en fonction du degré de gravité des violations constatées.

La nouvelle approche « Commerce et développement durable » de la Commission européenne

A la suite du processus de réexamen de ses accords commerciaux lancé en juin 2021, la Commission a mené une consultation publique qui a débouché le 22 juin 2022 sur une communication au Parlement européen et au Conseil qui détaille sa nouvelle approche. Cette dernière prévoit, pour la première fois, le recours à des sanctions commerciales dans des cas spécifiques.

D’une part, la Commission propose d’élargir la phase de mise en conformité des accords de libre-échange aux chapitres sur le développement durable, ce qui signifie qu’en cas de violation des engagements, la partie incriminée doit expliquer comment elle compte mettre en œuvre les recommandations du groupe d’experts dans un délai déterminé.

D’autre part, la Commission propose « l’application éventuelle de sanctions commerciales en guise de dernier recours, dans des cas de violations graves des principaux engagements en matière de commerce et de développement durable, à savoir les principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT ainsi que l’accord de Paris Accord de Paris sur le changement climatique Justice climatique
changement climatique
changements climatiques  » (p. 13). La Commission précise que ces sanctions devront être temporaires et proportionnées et qu’elles ne pourront être imposées que si la partie incriminée ne se met pas en conformité avec les recommandations du rapport d’experts dans les délais prescrits – avec possibilité à tout moment de convenir entre les parties d’une solution au différend.

Une pratique à généraliser

Moins d’une semaine après la publication de cette communication, la Commission européenne a annoncé le 30 juin la conclusion d’un accord de libre-échange avec la Nouvelle Zélande qui intègre sa nouvelle approche, et qui a été signé en juillet 2023. Cet accord vise l’élimination des tarifs douaniers pour le commerce des marchandises et d’un quota de produits agricoles, la libéralisation des services, la facilitation des échanges de données pour le commerce digital et le renforcement des droits de propriété intellectuelle, mais aussi des engagements en matière de développement durable permettant pour la première fois l’utilisation en dernier recours de sanctions en cas de violation grave des normes de l’OIT ou de l’Accord de Paris sur le changement climatique.

Il est positif de constater que la Commission européenne accepte (enfin) de prendre en compte la possibilité de recourir à des sanctions en cas de violation des normes sociales et environnementales – même si elles ne sont considérées que comme une option de dernier recours. Pour garantir que les accords commerciaux représentent un levier de développement durable, plusieurs conditions doivent toutefois être respectées. L’objectif de la politique commerciale de l’UE (comme du reste du monde) doit être de promouvoir les échanges de biens durables et d’empêcher les échanges affectant négativement les droits sociaux et environnementaux.

La nouvelle approche de la Commission ne doit pas se limiter à quelques accords comme celui conclu avec la Nouvelle Zélande, mais s’appliquer systématiquement à tous les accords présents et futurs [2]. Cela implique de modifier le mandat de négociation de la Commission pour les futurs accords, mais aussi de renégocier les accords déjà signés comme le CETA ou l’accord UE-Mercosur traité UE-Mercosur
Accord UE-Mercosur
l’accord d’association entre l’UE et le Mercosur
traité de commerce entre l’Union européenne et les pays du Mercosur . Ce n’est malheureusement pas l’option choisie par la Commission. Le commissaire européen au Commerce, Valdis Dombrovskis, a en effet précisé qu’il n’envisageait pas d’imposer les mêmes standards aux autres partenaires commerciaux, mais privilégie au contraire une approche « sur mesure » adaptée à chaque accord en fonction du partenaire [3].

En termes de portée, les normes de l’OIT et de l’Accord de Paris font référence mais celles-ci ne couvrent qu’une partie de l’ensemble des conventions internationales qui protègent les droits sociaux, les écosystèmes et la biodiversité (on pense en particulier au Cadre mondial de Kunming-Montréal dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique). Il faut par ailleurs éviter de n’envisager une sanction que si le partenaire commercial se retire de l’Accord de Paris ou ne dépose pas de contribution en matière de réduction d’émissions de CO2, mais plutôt prendre en compte les résultats concrètement atteints sur base des engagements détaillés dans les accords.

C’est de normes ambitieuses et contraignantes imposées à toutes les entreprises sans discrimination dont le commerce mondial a besoin pour être cohérent avec les Objectifs de développement durable Objectifs de Développement Durable
Objectifs de développement durable
ODD
SDG Les objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, constituent le cadre de référence des Nations unies pour le développement international. Ils remplacent les 8 objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui se focalisaient sur les seuls symptômes sociaux de la pauvreté dans les pays en développement, sans en interroger les causes structurelles. Principaux changements ? Tous les pays sont concernés et les objectifs, désormais au nombre de 17, sont déclinés en 169 cibles précises. Les ODD sont donc, en bref, l’horizon que s’est fixé l’ONU pour un développement harmonieux.

Ce programme est ambitieux, puisqu’il vise à généraliser à l’ensemble du monde le développement économique et social, tout en réduisant drastiquement les émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des ressources naturelles. Une perspective illusoire sans une transition rapide et radicale vers de nouveaux modèles de développement, à la fois plus pauvres en carbone, moins gourmands en matières premières et plus équitablement répartis. (ODD) des Nations Unies. Il est symptomatique de constater que lors du troisième Comité conjoint du CETA, le Canada a salué la nouvelle approche de l’UE mais regretté la réticence de l’UE à l’appliquer au CETA [4].

Pour des politiques commerciales plus cohérentes

L’Union européenne doit continuer de chercher à améliorer la cohérence intra-européenne entre sa nouvelle approche commerciale pour le développement durable et les initiatives qu’elle a lancées ces derniers mois dans le cadre du Pacte vert européen Green Deal
Pacte vert européen (le mécanisme d’ajustement carbone mécanisme d’ajustement carbone
ajustement carbone à ses frontières) ou en dehors (la législation sur le devoir de vigilance devoir de vigilance des multinationales ou les interdictions d’importer des produits issus du travail forcé ou de la déforestation).

L’Union européenne doit aussi œuvrer sur la scène internationale pour la cohérence des politiques commerciales avec les ODD. En effet, les pays à faible revenu manquent de moyens pour assurer le respect des normes sociales et environnementales internationales. Ils doivent bénéficier d’un traitement spécial leur octroyant davantage de temps et de marges de manœuvre politiques, ainsi que des soutiens financiers suffisants.

Dans le cadre spécifique de l’OMC, il existe actuellement des « clauses de sauvegarde » qui permettent à un Etat membre en développement d’imposer des normes issues de ses propres législations aux firmes transnationales [5] et donc de restreindre temporairement les importations d’un produit pour protéger un secteur dont la survie est menacée par des importations croissantes. Ces clauses pourraient être élargies à des clauses de sauvegarde sociales et environnementales. Un tel accord permettrait de restreindre des importations pour des raisons sociales ou environnementales domestiques, tout en soumettant la décision à un examen périodique pour éviter que le mécanisme ne serve d’alibi à un protectionnisme permanent. De telles garanties de marges de manœuvre politiques offertes aux pays en développement permettraient de créer des relations de confiance indispensables à une coopération multilatérale efficace en faveur de la mondialisation des normes sociales et environnementales.

Enfin, pour lier les enjeux du respect des normes et du financement du développement durable, un fonds mondial pour la promotion des normes sociales et environnementales pourrait être créé. Ce fonds serait destiné aux pays en développement qui s’engagent à renforcer leurs normes et serait notamment financé par le produit des sanctions financières imposées aux importations en provenance des pays en développement qui ne respectent pas ces normes. Ceci au service d’une course au mieux-disant social et environnemental.

Pour en savoir +

Commission européenne, « La Commission présente une nouvelle approche des accords commerciaux favorisant une croissance verte et juste », Communiqué de presse, 22 juin 2022.
M. Dupré et S. Leré, Après le libre-échange. Quel commerce international face aux défis écologiques, Les Petits Matins/Fondation Nicolas Hulot/Institut Veblen, 2020.
A. Zacharie, « Refonder le commerce mondial. Du libre-échange à l’échange durable », CAL, 2021.