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Brésil

Gouvernement Lula : un bilan social contradictoire

Laurent Delcourt Laurent Delcourt
4 octobre 2010

L’ère Lula touche à sa fin. En janvier prochain, le Brésil aura un nouveau président. Laurent Delcourt nous dresse un tableau nuancé de deux mandats qui ont suscité beaucoup d’espoir.

A l’approche des élections d’octobre 2010, quel bilan social tirer de la présidence de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) au-delà de son extraordinaire popularité ? Tantôt célébré par les grands médias étrangers et le monde économique et financier, tantôt fustigé par une gauche désabusée par ses renoncements, le Brésil de Lula se laisse difficilement enfermer dans une lecture univoque.

Le retour de l’initiative publique

Si le gouvernement Lula n’a pas été celui de la rupture ni celui des grandes innovations, on ne peut souscrire pour autant au point de vue de certains qui envisagent les mandats de Cardoso et Lula (1995-2010) sous l’angle de la continuité, soulignant entre autres la poursuite d’une politique économique orthodoxe et l’abandon du projet de réforme agraire. Il faut aussi mettre en évidence les glissements et les inflexions qui ont caractérisé les politiques socio-économiques durant les deux mandats. Il en va ainsi de la progressive réhabilitation des politiques publiques dans la sphère socioéconomique, annonciatrice d’une transition vers un modèle de développement donnant une nouvelle centralité à l’Etat.

Malgré la poursuite d’objectifs de stabilité macro-économique, « mal nécessaire » justifié par l’« héritage maudit » laissé par Cardoso, le gouvernement a en effet mis un terme au processus de privatisation rampante qui menaçait les grands fleurons de l’économie brésilienne (Petrobras, Banco do Brasil, etc.) pour amorcer ensuite une véritable tournant néo-keynésien : redynamisation de la croissance par la relance de la consommation intérieure et l’investissement public. Renouant en quelque sorte avec l’Etat industrialiste et modernisateur varguiste [1], cette orientation « développementiste » est encore plus affirmée durant le second mandat de Lula, avec le lancement en 2007 du Programme d’accélération de la croissance (PAC), vaste plan d’investissements doté d’une enveloppe de plus de 200 milliards d’euros, suivi en mars 2010 par l’annonce d’un PAC 2 pour un montant deux fois supérieur.

Lutte contre l’extrême pauvreté

Parallèlement, le gouvernement Lula a initié une série de politiques sociales novatrices. Epine dorsale de son projet social, le plan Fome Zero (Faim zéro), lancé tambour battant en 2003, rassemble actuellement une cinquantaine d’initiatives publiques de lutte contre la faim et la pauvreté, allant de l’octroi d’allocations diverses aux catégories les plus pauvres de la population à la création de restaurants populaires en passant par la distribution de repas aux élèves de l’enseignement public composés entre autres avec des produits issus de l’agriculture familiale. La plus emblématique d’entre elles, Bolsa Família, un programme de transfert conditionné de revenu, touche d’ores et déjà quelque 12,4 millions de familles, soit près d’un tiers de la population brésilienne. Même si elle s’inspire de mesures disparates initiées par Cardoso, cette allocation s’en démarque très nettement, ne fût-ce que par ses ambitions clairement universalistes.

Les politiques du gouvernement Lula ont certes fait reculer la pauvreté mais n’ont pas permis d’altérer fondamentalement la structure de répartition des revenus et de la richesse au Brésil

Outre ces projets axés sur la lutte contre la faim et l’extrême pauvreté, laquelle dispose désormais d’une base juridique depuis l’intégration du droit à l’alimentation dans la Constitution, notons aussi le relèvement substantiel du salaire minimum, les facilités de crédit octroyées aux revenus modestes, les programmes de soutien à l’agriculture familiale, un plan de rénovation de l’habitat et d’assainissement des quartiers populaires, les mesures facilitant l’accès des enfants des familles pauvres ou des minorités à l’enseignement, l’électrification des zones les plus reculées ou encore la création de nombreux espaces de participation et de dialogue social. Avec l’ambitieux programme lancé en 2007 au début du second mandat, Territórios da Cidadania (Territoires de la citoyenneté), lequel vise à coordonner l’ensemble des actions sociales dans les régions les plus pauvres du Brésil, toutes ces initiatives témoignent bien de l’élargissement considérable du champ d’action sociale de l’Etat sous Lula.

Un modèle de développement hybride

Sans préjuger de la nature des orientations prises, les progrès réalisés sur le plan socio-économique sont indéniables. Signe évident de bonne santé économique, le pays n’a pas connu de crise économique majeure depuis 2002/2003. Qualifiée de vaguelette (marolinha) par Lula, la crise financière de 2008 n’a même pas réussi à entamer le dynamisme économique du pays, lequel affiche toujours une croissance élevée et stable. Outre cette solidité économique retrouvée, soulignons les progrès accomplis sur le terrain de la lutte contre la pauvreté : près de 28 millions de personnes ont pu s’extraire de la pauvreté depuis 2003 tandis que la malnutrition infantile a régressé de 46%, et de près de 74% dans le Nordeste, la région la plus pauvre du pays, entre 2003 et 2008. Révélateur de l’amélioration des conditions de vie au Brésil, le panier alimentaire de base (cesta básica) équivaut actuellement à 45% du pouvoir d’achat moyen, contre 89% en 1995. Du reste, près de 12,5 millions de nouveaux emplois formels auraient été créés au Brésil tandis que l’emploi informel aurait régressé de 40 à 50 %.

Saluées par les organismes internationaux, ces avancées sont toutefois à nuancer au regard de la persistance des inégalités, lesquelles demeurent abyssales dans le pays. En somme, les politiques du gouvernement Lula ont certes fait reculer la pauvreté mais n’ont pas permis d’altérer fondamentalement la structure de répartition des revenus et de la richesse au Brésil. En l’absence d’une politique ambitieuse de redistribution des terres, la concentration foncière s’est accrue tandis que le revenu moyen des plus riches a connu une hausse plus importante encore que celui des familles les plus pauvres en raison du maintien d’un régime fiscal extrêmement régressif. Si bien qu’une famille disposant de moins de deux salaires minimums paie en moyenne 46 % de son revenu en impôts et taxes contre 16 % pour une famille disposant d’un revenu équivalant à plus de 30 fois le salaire minimum !

Ce déphasage illustre bien le caractère hybride du modèle de développement brésilien. Les stratégies poursuivies par le gouvernement mettent en tension des objectifs contradictoires voire antinomiques dans leur nature et leurs effets sur le plan social. Un objectif de réduction de la vulnérabilité économique passant par des mesures d’austérité budgétaire et des politiques macro-économiques très favorables au capital financier. La recherche d’une croissance élevée et stable passant par l’octroi d’avantages fiscaux aux entreprises, nationales ou non, notamment dans le cadre des PAC. Et, enfin, un souci bien réel de redistribution des fruits de la croissance aux plus pauvres via des politiques sociales ciblées.

Ces dynamiques schizophréniques apparaissent clairement dans le domaine des politiques agricoles. En effet, tout en débloquant des fonds relativement importants pour soutenir l’agriculture familiale, le gouvernement Lula continue à privilégier, comme ses prédécesseurs, un modèle de développement agraire fondé sur les monocultures d’exportation et l’agrobusiness, certes moteur de croissance et source de précieuses devises, mais socialement inique et écologiquement destructeur.

Contradictoires en apparence, les politiques de Lula portent d’une certaine manière la marque de la nature composite de son gouvernement. En dépit de l’unité affichée, il s’agit en effet d’un gouvernement de disputes dans lequel « la définition des politiques […] et l’allocation des ressources sont l’objet de négociations, et parfois de conflits entre ministres défendant des projets opposés » [2].

Tags: Brésil

[1De 1930 à 1945 puis de 1951 à 1954, le président Getúlio Vargas amplifia considérablement le rôle de l’Etat dans la vie économique et sociale du pays par la création de nombreuses entreprises publiques, des politiques de substitution aux importations, la mise en place de filets de sécurité sociale et le renforcement des lois du travail. La démocratisation dans la première décennie des années 1980 et les politiques néolibérales mises en oeuvre par le président Collor de Mello poursuivies et renforcées ensuite par Cardoso aboutiront au démantèlement partiel de l’Etat varguiste.

[2Delcourt L., Polet F. (2004), « Les mouvements sociaux : nouvelles occasions d’expression mais report des satisfactions », Denis Rolland, Joëlle Chassin (coord.), Pour comprendre le Brésil de Lula, L’Harmattan, Horizons Amérique latine, Paris, pp. 135-141.

Source : dlm, demain le monde, n°3, septembre-octobre 2010.

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