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Grands Lacs : en finir avec les minerais des conflits

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie
4 mai 2015

Imagine demain le monde - La région des Grands Lacs regorge de ressources minérales. Mais leur exploitation illégale ne bénéficie guère aux populations locales et représente un puissant obstacle à la paix et au développement. L’Europe dispose pourtant de moyens d’action.

La République démocratique du Congo regorge de ressources minérales : elle concentre 10% des réserves mondiales de cuivre, un tiers des réserves mondiales de cobalt, les trois-quarts des réserves mondiales de coltan et le quart des réserves mondiales de tantale. Elle dispose également d’importants gisements d’autres minerais, comme l’or, le diamant, le tungstène ou l’étain. Tous ces minerais sont indispensables à la fabrication de nombre de produits commercialisés sur le marché mondial. Pourtant, les populations congolaises n’ont que bien peu bénéficié de ce potentiel. Pis, les populations de l’est du Congo, où se situe la majorité des ressources minières du pays, sont victimes depuis deux décennies de conflits récurrents alimentés par l’exploitation illégale des ressources naturelles. De nombreuses concessions sont en effet exploitées illégalement, quand elles ne sont pas pillées par des groupes rebelles pour acquérir des armes. Ces minerais des conflits se retrouvent ensuite dans les smartphones, tablettes et autres ordinateurs portables vendus librement sur le marché européen et ailleurs dans le monde.

Le carburant des conflits

De nombreux rapports des Nations unies ont dénoncé cet état de fait. Malgré le processus de paix, après cinq ans de guerre, ayant abouti à l’adoption d’une nouvelle constitution en 2005 et à des élections en 2006, des conflits ont rapidement repris dans l’est du Congo, mettant aux prises une vingtaine de groupes rebelles, dont les FDLR (Forces démocratiques de libération du Rwanda) rassemblant des Hutu rwandais, dont des ex-génocidaires qui s’étaient réfugiés dans l’est du Congo après le génocide au Rwanda, et le CNDP (Congrès national pour la défense du peuple) soutenu par le Rwanda contre les FDLR. Ce regain de violence avait poussé le Conseil de sécurité des Nations unies à adopter deux résolutions le 22 décembre 2008 : la résolution 1856, qui élargissait le mandat de la MONUC (la Mission des Nations unies au Congo) en lui permettant pour la première fois en neuf ans d’existence d’« utiliser ses moyens de surveillance et d’inspection pour empêcher les groupes armés illégaux de bénéficier d’un appui du trafic des ressources naturelles », et la résolution 1857, qui augmentait l’arsenal des sanctions du Conseil de sécurité en vue de lui permettre de cibler les personnes ou entités appuyant les groupes armés illégaux au moyen du commerce illicite de ressources naturelles.

Bien que ces mesures contribuèrent à restaurer une paix relative, suite aux accords du 23 mars 2009, elles ne suffirent pas à empêcher la relance de la guerre en avril 2012, provoquée par un nouveau mouvement rebelle soutenu par le Rwanda et baptisé M23 [1], dont la défaite militaire en novembre 2013 n’a pas suffi à mettre un terme définitif aux conflits financés par l’exploitation illégale des ressources naturelles. Selon les Nations unies, 98% de l’or produit artisanalement en 2013 ont été exportés illégalement vers le Burundi, l’Ouganda, la Tanzanie ou le Soudan, avant d’être envoyés vers Dubaï ou Dar Es Salaam. Le Rwanda est par ailleurs la principale plaque tournante de la contrebande de ce que les Anglo-saxons appellent les « 3 T » (tantale, tungstène et étain), mais ces minerais sont également acheminés via l’Ouganda et le Burundi [2].

Certes, le trafic des minerais est un « carburant » plutôt qu’une cause des conflits. L’exploitation illégale des ressources naturelles représente néanmoins un puissant obstacle à la paix et au développement dans les Grands Lacs. En ce sens, il est incohérent que l’Union européenne et les autres bailleurs de fonds internationaux mobilisent d’importants moyens financiers et diplomatiques pour promouvoir la paix et le développement en Afrique centrale, alors qu’ils tolèrent par ailleurs la commercialisation sur leurs marchés de produits contenant des minerais qui ont servi à financer les conflits dans cette région. C’est pourquoi les Etats-Unis ont décidé en 2010 de légiférer pour empêcher l’importation de produits issus des minerais des conflits des Grands Lacs, suivis en 2014 par la proposition de la Commission européenne de promouvoir un mécanisme européen d’approvisionnement responsable en minerais.

Dodd-Frank Act

En juillet 2010, la section 1502 de la loi Dodd-Frank adoptée aux Etats-Unis a introduit un mécanisme contraignant de labellisation de certains minerais congolais (l’or et les « 3 T », qui sont les seuls minerais pour lesquels l’OCDE a adopté un « guide »), afin de s’assurer qu’ils n’aient pas contribué à financer les conflits (label conflict free). Si ce mécanisme a le mérite de s’attaquer au problème des minerais des conflits et d’imposer plus de transparence, il a également pour défaut de stigmatiser les minerais des Grands Lacs en ciblant cette seule région du monde. Cela a eu pour effet un « embargo de fait », en incitant certaines firmes à contourner le problème en s’approvisionnement ailleurs qu’au Congo.

Toutefois, on ne peut, comme l’ont fait certains [3], reporter sur cette seule loi la responsabilité des difficultés d’accès des minerais congolais au marché international. En effet, l’adoption du Dodd-Frank Act en juillet 2010 a été suivie par la décision du président Kabila de suspendre l’exportation des minerais artisanaux de septembre 2010 à mars 2011. En outre, la section 1502 n’est entrée en application qu’en janvier 2013 et les entreprises américaines n’ont commencé à déposer les premiers rapports de « diligence raisonnable » imposés par la loi qu’à partir de 2014. Certaines entreprises qui s’étaient détourné du Congo se sont réengagées, parfois en développant leurs propres circuits fermés garantissant des minerais conflict free tout au long de la chaîne de production .

Le projet européen

Le 5 mars 2014, la Commission européenne a à son tour proposé la mise en œuvre d’un mécanisme d’approvisionnement responsable en minerais provenant des régions en conflit ou à haut risque. Ce mécanisme européen vise à inciter les importateurs des minerais (l’or et les 3 T) à vérifier qu’ils n’ont pas contribué au financement de conflits en mettant en œuvre une « diligence raisonnable » permettant d’auto-certifier leur chaîne d’approvisionnement.

La principale qualité de cette proposition est qu’elle ne vise pas que les minerais des Grands Lacs, mais ceux de toutes les régions en conflit. Toutefois, elle a comme principaux défauts d’être volontaire et de ne pas viser l’ensemble de la chaîne de production. En effet, la Commission propose un mécanisme non contraignant et ne s’appliquant qu’aux raffineries et fonderies et aux entreprises qui leur importent directement les matières premières en amont de la chaîne (upstream) – soit 419 entreprises européennes ne représentant que 0,05% des entreprises européennes concernées par le commerce des minerais –, sans prendre en compte les entreprises qui fabriquent les composants en aval (downstream). Il semble évident qu’un tel mécanisme d’auto-certification volontaire ne visant qu’un nombre limité d’entreprises n’aurait qu’un impact dérisoire sur le commerce des minerais des conflits.

L’avis de la commission développement du Parlement européen, qui s’est saisie du dossier, plaide pour un mécanisme obligatoire pour toute la chaîne de production (upstream + downstream). Le Parlement européen, qui doit se prononcer en plénière le 20 mai 2015, suivra-t-il cet avis ? Ce n’est en tout cas pas ce qu’a fait la commission INTA (commerce international) du Parlement européen, qui a adopté le 14 avril 2015 un compromis entre la proposition de la Commission européenne et l’avis de la commission développement du Parlement. Par 22 voix contre 16 et 2 abstentions, le Rapport Winkler (du nom du député PPE qui l’a présidé) de la commission INTA a en effet opté pour un mécanisme contraignant limité aux 20 raffineries et fonderies européennes impliquées dans l’extraction des minerais concernés (or + 3 T), tout le reste de la chaîne de production bénéficiant d’un mécanisme volontaire. Si ce compromis peut sembler représenter un pas en avant par rapport au projet volontaire de la Commission européenne, il ne règlera pas le problème des minerais des conflits et risque de causer de sérieux problèmes aux 20 fonderies et raffineries concernées par le mécanisme contraignant.

En effet, les 20 fonderies et raffineries européennes ne représentent que 0,5% du marché parmi les 450 entreprises du secteur. Un mécanisme contraignant limité à ces 20 entreprises européennes ne permettra donc pas de rompre le lien entre la commercialisation des minerais et le financement de conflits. En outre, une telle option aura pour effet de mettre les 20 fonderies et raffineries européennes en concurrence déloyale avec leurs concurrentes, principalement originaires de Chine et d’Asie du Sud-Est, qui ne sont soumises à aucune régulation. Le risque est donc grand de voir ces entreprises européennes disparaître, tant il sera aisé pour une entreprise en aval de la chaîne de s’approvisionner auprès de leurs concurrents pour contourner les contraintes européennes et commercialiser en toute liberté des produits issus des minerais des conflits. La Rapport Winkler prévoit une clause de révision (art. 15, §3) permettant à la Commission d’évaluer après deux ans d’entrée en vigueur du mécanisme la faisabilité de l’étendre aux entreprises en aval de la chaîne (downstream), mais il est à craindre qu’il soit alors trop tard et que les raffineries et fonderies européennes aient déjà été exclues du marché.

Pour un mécanisme contraignant

Seul un mécanisme contraignant s’appliquant à toutes les entreprises impliquées dans le commerce des minerais est susceptible de mettre un terme aux minerais des conflits sans mettre en péril l’avenir économique du secteur européen. Comme le déclarait aux députés européens le docteur Mukegwe, lors de la remise de son prix Sakharov : « L’approvisionnement responsable en minerais de l’Union européenne doit intégrer une dimension contraignante et viser aussi bien les produits finis ici en Occident que les matières premières à l’état brut en Afrique ».

L’importance du marché européen, qui représente 25% des importations mondiales des 3 T et 15% des importations mondiales d’or, permet à l’Union européenne de disposer d’un véritable effet de levier dans la lutte contre les minerais des conflits. En imposant un mécanisme de diligence raisonnable à toute entreprise, européenne ou non, qui souhaite commercialiser des produits contenant des minerais sur le marché européen, l’Union européenne pourrait enrayer la commercialisation des minerais des conflits et favoriser le développement de chaînes de production européennes propres et concurrentielles. A contrario, l’adoption par le Parlement européen du mécanisme limité à quelques entreprises européennes proposé par le Rapport Winkler prendrait la forme d’une sérieuse occasion manquée.

[1Comité des sanctions de l’ONU sur la République démocratique du Congo, Rapport annuel 2012, Nations unies, 2012.

[2Groupe d’experts des Nations unies sur la RD Congo, Rapport final 2013, Conseil de sécurité des Nations unies, S/2014/42, 23 janvier 2014.

[3A. Manhart et T. Schleider, Conflicts Minerals. An Evaluation of the Dodd-Frank Act and Other Ressource-Related Measures, Öko Institute, août 2013.

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