L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a publié ce 12 avril 2023 les statistiques concernant l’aide publique au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement  [1] (APD) mondiale pour l’année 2022. Que nous disent ces chiffres ? Quels sont les impacts de la guerre en Ukraine sur l’APD internationale ? A-t-elle augmenté ? Est-elle réellement envoyée vers les zones les plus pauvres du monde ? Et où la Belgique se situe-t-elle par rapport aux autres pays donateurs ?

Explosion de l’APD internationale

En 2022, l’APD a augmenté dans 26 des 30 pays donateurs, membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE. Elle a atteint un nouveau niveau record de 204 milliards USD [2] (contre 186 milliards USD en 2021), soit une augmentation de 13,6% par rapport à l’année précédente. Cette augmentation est l’une des plus importantes jamais enregistrées dans l’histoire de l’aide publique au développement.

En pourcentage des richesses, l’APD internationale est passée de 0,33% à 0,36% du revenu national brut (RNB) combiné des pays donateurs, entre 2021 et 2022. Bien que ce ratio soit encore très loin de l’objectif de 0,7% adopté par les Nations Unies il y a plus de cinquante ans, il s’agit du ratio le plus élevé enregistré par les pays donateurs depuis 40 ans.

Sans surprise, le pays donateur le plus généreux en termes nominaux est resté les Etats-Unis, avec une aide de 55 milliards USD, soit plus d’un quart de l’APD mondiale. Suivent l’Allemagne (35 milliards USD), le Japon (18 milliards USD), la France (16 milliards USD) et le Royaume Uni (16 milliards USD). En pourcentage de leurs richesses, les champions de l’APD sont le Luxembourg (1%), la Suède (0,9%), la Norvège (0,86%), l’Allemagne (0,83% du RNB) et le Danemark (0,7%), puisque leur APD a atteint ou même dépassé l’objectif international fixé par les Nations Unies à 0,7% du RNB.

A quoi cette augmentation est-elle due ?

Accueil des réfugiés … surtout ukrainiens

Cette augmentation est principalement due à une forte hausse des dépenses consacrées à l’accueil des réfugiés – surtout ukrainiens - dans les pays donateurs, suite à la guerre en Ukraine [3]. Ces frais d’accueil pour les réfugiés ont augmenté de 130% pour atteindre 29,3 milliards d’USD en 2022, soit 14,4% de l’APD totale. Si de tels frais sont indispensables, les organisations de la société civile internationale demandent depuis des années qu’ils ne soient pas comptabilisés en APD, puisqu’ils sont dépensés sur le territoire des pays donateurs. Si l’on exclut ces dépenses liées aux réfugiés, l’APD internationale en 2022 n’aurait augmenté que de 4,6% par rapport à 2021.

L’explosion de ces frais d’accueil de réfugiés a montré l’absurdité de les inclure dans l’APD. Par exemple, l’APD de la Pologne a augmenté de 256% en 2022, étant constituée à 65% de frais d’accueil. L’aide de l’Irlande a augmenté de 125% en étant constituée à 51% de frais d’accueil. De même, l’APD de la République tchèque a officiellement augmenté de 167% - mais elle aurait diminué si les frais d’accueil de réfugiés n’avaient pas été comptabilisés, car ils représentent 65% de l’APD tchèque. De nombreux pays donateurs sont ainsi devenus les premiers bénéficiaires de leur propre aide au développement.

Aide à l’Ukraine

Un autre facteur à l’origine de l’augmentation de l’APD a été la hausse de l’aide à l’Ukraine. En effet, celle-ci est passée de 918 millions USD en 2021 à 16,1 milliards USD (soit 7,8% de l’APD totale), dont 1,8 milliard USD d’aide humanitaire. L’aide à l’Ukraine représente donc, par exemple, 25% de l’APD lithuanienne, 26% de l’APD canadienne ou 38% de l’APD des institutions de l’Union européenne.

En parallèle, l’APD bilatérale vers les pays dits “les moins avancés” (46 pays dont les indices de développement humain sont les plus faibles au monde) a diminué de 0,7% par rapport à 2021. De même, l’APD bilatérale vers l’Afrique (34 milliards USD) a diminué de 7,4%. Vers l’Afrique sub-saharienne, l’APD a même diminué de 7,8% pour se situer à 29 milliards USD. L’aide vers l’Ukraine représente donc en 2022 plus de la moitié de l’aide envoyée vers toute l’Afrique sub-saharienne.

La guerre en Ukraine a aussi renforcé une autre tendance préexistante : l’augmentation de la part de l’aide humanitaire dans l’APD totale. En effet, l’aide humanitaire a augmenté de 1% par rapport à 2021, mais de 22% par rapport à 2019, pour se situer à 22,3 milliards USD. L’OCDE rappelle que l’aide humanitaire est restée aux alentours de 10% de l’APD totale, mais sans prendre en compte la grande hausse des frais d’accueil de réfugiés dans l’APD. Si ces derniers en sont exclus, l’aide humanitaire représenterait en fait 13% de l’APD en 2022.

Toujours davantage de prêts

Une autre tendance préexistante est confirmée suite aux conséquences de la guerre en Ukraine : l’augmentation de la part des prêts dans l’APD totale, au détriment des dons. Les prêts souverains bilatéraux accordés par les pays donateurs ont augmenté de 36% par rapport à 2021, représentant 9,3% de l’APD bilatérale mondiale. Les pays dont la part des prêts dans l’APD bilatérale est la plus élevée sont le Japon (60%), la Corée (32%) et la France (22%). Les prêts souverains accordés par les institutions de l’UE ont plus que doublé (+110%) pour représenter 24% de leur APD bilatérale, principalement en raison de prêts à l’Ukraine.

En conclusion, la guerre en Ukraine a eu des impacts extrêmement importants sur l’APD internationale : une explosion de l’APD artificiellement gonflée par les frais d’accueil de réfugiés, notamment ukrainiens ; un renforcement de la tendance à l’augmentation de l’aide vers les pays à revenu intermédiaire (dont l’Ukraine) plutôt que les pays les moins avancés, notamment en Afrique sub-saharienne ; et une augmentation de la proportion de l’aide humanitaire, ainsi que des prêts, dans l’APD totale.

La Belgique peut mieux faire même si elle a renoncé à recourir à certaines « aides fantômes »

Selon les chiffres publiés par l’OCDE, l’APD de la Belgique a augmenté de 7% en 2022, aussi bien en volumes qu’en pourcentage de nos richesses. L’aide belge atteint ainsi 2,7 milliards USD (contre 2,6 milliards USD en 2021) et passe de 0,43% à 0,45% du revenu national brut (RNB). Cette augmentation est due notamment au soutien de notre pays à l’Ukraine, représentant 69 millions USD, soit 2,6% de l’APD belge.

L’augmentation totale est d’autant plus remarquable que la Belgique a décidé pour la première fois de ne pas comptabiliser certains financements en APD, comme les « coûts imputés d’étudiants étrangers » et les frais d’accueil de réfugiés ukrainiens sur notre territoire. Représentant environ 40 millions EUR par an, les « coûts imputés d’étudiants étrangers » étaient jusque-là comptabilisés comme de l’APD alors qu’ils étaient le fruit d’un calcul théorique du coût que le gouvernement encourait en proposant un enseignement supérieur à des étudiants de pays à faible revenu (ceci ne concerne donc pas le système de bourses spécifiquement attribuées à des ressortissants de ces pays). Ils ne représentaient aucun financement supplémentaire pour les pays du Sud et il est donc logique qu’ils ne soient plus comptés comme de l’aide au développement. De même, bien que tout aussi indispensables, les frais d’accueil de réfugiés ukrainiens ne devraient pas être comptabilisés comme de l’APD. Ils représentent de l’« aide fantôme » qui ne bénéficie pas aux pays partenaires. Il est donc tout aussi logique de ne pas les comptabiliser en aide au développement, même si l’OCDE permet de le faire. Ces choix sont d’autant plus à saluer qu’ils ont fait dégringoler la Belgique sur la liste des pays donateurs les plus généreux, par rapport à d’autres qui ont effectivement comptabilisé les frais d’accueil de réfugiés ukrainiens en APD, ou les coûts imputés d’étudiants étrangers. La Belgique se trouve maintenant à la 13^e place en termes relatifs (pourcentage du RNB), et 18^e en termes nominaux (USD).

Autre point positif de l’année 2022 : la Belgique n’a pas détourné vers l’Ukraine des financements initialement prévus pour la coopération au développement avec d’autres pays (contrairement à d’autres pays donateurs comme la Suède et le Royaume-Uni par exemple). Les montants attribués au soutien à ce pays l’ont été en supplément des programmes en cours.

Ces bonnes nouvelles ne peuvent toutefois pas masquer le fait que l’aide belge au développement stagne depuis plus de 10 ans en pourcentage de nos richesses, après une baisse drastique entre 2010 et 2013. Si elle se situe aujourd’hui à 0,45% du RNB, elle reste sous la moyenne européenne (située à 0,57%) et très éloignée de l’objectif international fixé à 0,7% il y a plus de 50 ans. Or cet objectif est plus important que jamais, face au contexte international actuel : la pandémie de COVID-19 Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus et la guerre en Ukraine ont aggravé l’instabilité mondiale, la faim et l’extrême pauvreté, réduisant à néant des décennies de progrès en matière de développement dans les pays du Sud, en particulier parmi les plus pauvres et les plus vulnérables. Il est évidemment à saluer que les pays donateurs aient déployé d’importantes ressources pour l’aide à l’Ukraine et pour soutenir les réfugiés y fuyant la guerre. Mais cela ne doit pas se faire au détriment des pays les plus pauvres du monde, qui continuent de nécessiter beaucoup plus de financements pour atteindre leurs objectifs de développement.

En outre, plusieurs améliorations sont encore à apporter dans la comptabilisation de l’APD belge. Si la Belgique n’a pas comptabilisé les frais d’accueil de réfugiés ukrainiens en 2022, elle l’a tout de même fait pour les réfugiés de toutes les autres nationalités. Ces frais représentaient donc encore 9,4% de l’APD belge en 2022, ou 249 millions USD. Il faut ajouter à cela les frais d’accueil de réfugiés ukrainiens comptabilisés en APD par la Région flamande. Pour être tout à fait cohérente, la Belgique devrait donc cesser de comptabiliser en APD tous les frais d’accueil de réfugiés, ukrainiens ou pas.

Enfin, reste la question des surplus de vaccins anti-Covid que la Belgique a aussi comptabilisés comme de l’aide au développement en 2022, comme plusieurs autres pays donateurs. Cette décision avait été critiquée par les organisations de la société civile internationale : elles y voyaient une manière pour les pays riches de se féliciter d’avoir contribué à l’inégalité vaccinale. Après avoir accaparé un maximum de vaccins anti-Covid au moment où ils étaient en forte demande, les pays riches les ont donné aux pays du Sud, mais seulement a posteriori, parfois avec des dates de péremption rapprochées et un manque de matériel pour les administrer. En 2022, ces dons de surplus de vaccins représentaient 1,51 milliards USD au niveau international. La Belgique, elle, a aussi comptabilisé ces surplus de vaccins, pour une valeur de 20 millions USD, soit 0,7% de l’APD belge. Si la décision se présente une nouvelle fois en 2024, la Belgique ne devrait donc plus les comptabiliser, comme l’ont déjà fait cette année l’Australie, l’Islande, le Luxembourg, les Pays-Bas et les Etats-Unis.

Une trajectoire de croissance est plus que jamais nécessaire

L’aide au développement a un rôle majeur à jouer pour répondre aux conséquences des pandémies, du dérèglement climatique, des conflits armés ou de l’inflation dans les pays les plus vulnérables. Plusieurs pays ont effectivement montré qu’il était possible d’atteindre, voire de dépasser l’objectif international de 0,7%. Le Luxembourg reste l’exemple à suivre : non seulement il ne comptabilise pas les frais d’accueil de réfugiés dans son APD, mais il est malgré cela le plus grand donateur en pourcentage de ses richesses, avec 1% de son RNB consacré à l’aide au développement.

Justement, l’accord de gouvernement de la Vivaldi stipulait clairement qu’une trajectoire de croissance pour l’aide belge devait être définie et mise en œuvre dès 2021, afin qu’elle atteigne 0,7% du RNB en 2030. A un an de la fin de la législature, cela n’a toujours pas été concrétisé. Si le gouvernement belge veut tenir sa promesse, cette année est celle de la dernière chance pour adopter une trajectoire de croissance, afin que l’aide belge au développement continue d’augmenter en 2023 et 2024 et soit en mesure d’atteindre 0,7% du RNB pour 2030.