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Analyse

L’aide, pour mobiliser le secteur privé dans les pays en développement

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie
11 mai 2017

Le financement des Objectifs de développement durable (ODD) nécessite des montants nettement plus importants que ceux mobilisés par l’aide publique au développement (APD). C’est pourquoi la mobilisation du secteur privé est de plus en plus considérée par les pays donateurs comme une source privilégiée de financement du développement. Dans ce but, les bailleurs recourent de manière croissante au « blending », c’est-à-dire à l’utilisation de l’APD comme levier pour attirer les investissements privés dans les pays en développement, afin de démultiplier les moyens financiers disponibles pour financer le développement. Si cette politique est susceptible de mobiliser des moyens additionnels dans les pays en développement, elle nécessite toutefois d’être encadrée par des mesures garantissant qu’elle respecte les principes d’efficacité de l’aide, qu’elle soutienne les PME locales et qu’elle apporte une réelle plus-value en termes de développement durable dans les pays qui en ont le plus besoin.

La définition du blending

Le concept de blending est relativement flou en ce sens qu’il renvoie à des définitions différentes selon les sources. De manière générale, on peut définir le blending comme l’utilisation de l’APD ou d’autres financements publics internationaux pour attirer les investissements du secteur privé dans les pays en développement. Le but est d’accroître les moyens disponibles pour le financement du développement durable à travers des financements mixtes de projets où les investissements privés s’additionnent aux financements publics des pays donateurs. Le blending vise ainsi à utiliser l’APD pour attirer des investissements privés additionnels qui, sans un tel levier, n’auraient pas été disponibles pour financer le développement.

Les investissements privés dans les pays en développement butent en effet sur plusieurs obstacles, tels que la faiblesse des systèmes financiers locaux entraînant des difficultés d’accès au crédit, le niveau élevé des risques par rapport au retour financier espéré, le manque de connaissance du pays concerné ou la faible qualité du cadre réglementaire de ce pays. Le blending consiste à utiliser l’APD pour permettre au secteur privé de surmonter ces obstacles et d’investir dans des projets de développement qu’ils auraient normalement refusés.

Plusieurs instruments sont disponibles à cette fin. Un premier mécanisme permettant de réduire le risque du secteur privé consiste à garantir que les investisseurs privés seront remboursés en priorité par le bénéficiaire du projet de développement. Dans ce but, l’agence publique de développement impliquée dans le financement mixte du projet accepte de n’être remboursée que si l’acteur privé l’a initialement été. Un second mécanisme consiste à garantir la protection des investisseurs privés contre le risque de perte financière en concluant un accord par lequel l’agence publique de développement s’engage à rembourser l’investisseur privé si l’emprunteur du pays en développement concerné fait défaut. Un troisième mécanisme consiste à renforcer la confiance du secteur privé dans un projet d’investissement en finançant une étude d’impact ou en prenant directement des parts dans l’entreprise ou le projet de développement concerné.

D’autres instruments de financement mixte peuvent être assimilés à du blending du fait qu’une part d’entre eux peut correspondre à sa définition. C’est notamment le cas des partenariats public-privé (PPP), qui concernent des contrats à long terme entre un acteur privé et une entité gouvernementale pour fournir un bien ou un service public. Toutefois, la majeure partie des PPP représente un contrat entre un acteur privé et un gouvernement d’un pays en développement, qui ne correspond donc pas à du blending. Seuls les PPP impliquant dans un pays en développement un partenariat entre un acteur privé et une agence publique de développement entre dans la définition du blending. Pareillement, le co-financement de projets de développement peut être considéré comme du blending, dans le cas où il concerne un arrangement entre une agence publique de développement et un acteur privé par lequel l’acteur public facilite l’investissement privé en fournissant davantage de financements concessionnels. Par contre, n’entre pas dans la définition du blending le co-financement de projets impliquant plusieurs acteurs publics ou impliquant un acteur privé et public sans que ce dernier ne vise à faciliter l’investissement privé par des financements plus concessionnels. Le blending a ainsi pour caractéristique d’utiliser les fonds publics des pays donateurs comme catalyseur d’investissements privés dans des projets de développement, afin d’attirer des financements privés additionnels qui n’auraient sans cela pas été possibles.

Les acteurs du blending

La majorité des financements publics fournis dans le cadre du blending s’opèrent par le biais d’institutions spécialisées dans le financement du secteur privé dans les pays en développement (DFI pour Development Finance Institutions). Parmi les trente acteurs identifiés par l’OCDE, on trouve quatorze institutions de financement du développement bilatérales et dix multilatérales, en plus de six agences de développement [1].

Les pays donateurs disposent d’institutions de financement du développement (DFI) spécialisées dans le soutien au secteur privé et dont une part des financements est généralement destinée au blending : OPIC (Etats-Unis), CDC (Royaume-Uni), Proparco (France), Swedfund (Suède), FMO (Pays-Bas), DEG (Allemagne), BIO (Belgique), etc. Les banques multilatérales et régionales de développement (Banque mondiale, Banque asiatique de développement, Banque africaine de développement, Banque interaméricaine de développement, Banque européenne pour la reconstruction et le développement, etc.) recourent également de manière croissante au blending. Enfin, plusieurs acteurs peuvent collaborer dans le cadre de plates-formes multi-acteurs, comme la Plate-forme de financement des infrastructures (PIDG) majoritairement financée par la Coopération britannique (DFID) mais à laquelle contribuent également treize autres DFI et agences de développement.

Ces institutions répondent à des structures de gouvernance et à des critères différents. Elles utilisent également des instruments différents pour mobiliser le secteur privé. Certaines institutions utilisent un seul instrument de financement, comme par exemple les Etats-Unis, la Suède et l’Agence multilatérale de garantie de l’investissement de la Banque mondiale (MIGA) qui n’utilisent que les garanties ou les Pays-Bas et la Banque interaméricaine de développement qui n’utilisent que les prêts syndiqués. D’autres institutions utilisent un éventail plus large d’instruments.

Au cours de la période 2012-2014, les six principaux acteurs ont concentré près de 80% des montants mobilisés dans le cadre du blending : les Etats-Unis, l’Agence multilatérale de garantie de l’investissement de la Banque mondiale, la Société financière internationale de la Banque mondiale, le Royaume-Uni, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque asiatique de développement.

La distribution géographique et sectorielle du blending

L’estimation des montants mobilisés et l’analyse de leur affectation ne sont pas simples à réaliser, du fait du manque de transparence dans la publication des données par les pays donateurs et les institutions de financement du développement. Un des problèmes fondamentaux posés par le blending est ainsi son manque de transparence, impliquant qu’il est moins redevable que l’APD en ce qui concerne son respect des critères d’efficacité et son impact sur la pauvreté. Selon les estimations de Pereira [2], le montant de l’APD dépensée entre 2005 et 2013 dans les opérations de blending s’est élevé à 12,5 milliards de dollars, soit environ 1% de l’APD totale dépensée par les pays donateurs durant la même période.

Certes, ces flux d’APD permettent, grâce à leur effet de levier, de mobiliser des investissements privés additionnels dont les montants augmentent considérablement ces dernières années. Le volume des investissements privés mobilisés grâce au blending a enregistré une croissance de 20% par an entre 2012 et 2014, soit une hausse beaucoup plus importante que l’APD, qui n’a augmenté que de 3,5% par an durant la même période [3]. Selon l’OCDE, les investissements privés mobilisés dans les pays en développement grâce aux opérations de blending financées par les pays donateurs, les DFI et les banques multilatérales de développement ont atteint 14,3 milliards de dollars en 2014. Toutefois, ce montant ne représente qu’environ 10% de l’APD totale et seulement 0,7% de la totalité des flux internationaux de financement destinés aux pays en développement [4].

Il peut dès lors sembler paradoxal que les gouvernements se focalisent autant sur le blending pour assurer le financement des Objectifs de développement durable (ODD), alors que d’autres flux représentent des volumes beaucoup plus importants. L’intérêt porté envers le blending est donc davantage à chercher du côté de son potentiel futur que de ses résultats passés. Si le taux de croissance actuel était maintenu jusqu’en 2030, au moment où les ODD sont censés être atteints, le capital privé mobilisé dans les pays en développement par le blending s’élèverait à 42 milliards de dollars en 2020 et 252 milliards en 2030 – un montant certes considérable, mais très loin des financements additionnels jugés nécessaires pour atteindre les ODD, soit 2.500 milliards de dollars par an en moyenne selon les estimations officielles des Nations Unies [5]. Le blending ne peut dès lors être considéré que comme un instrument de financement du développement parmi d’autres, plutôt que comme la panacée pour atteindre les ODD.

En outre, les investissements privés mobilisés par le blending sont majoritairement destinés aux pays en développement dont les niveaux de pauvreté sont moins élevés et les ressources domestiques plus importantes : 80% des investissements de blending ont bénéficié à des pays dont le taux de pauvreté est inférieur à 20%, contre 57% pour l’APD. Beaucoup de pays pauvres, où l’atteinte des ODD représente le plus grand défi, reçoivent peu voire pas d’investissements privés mobilisés par le blending. Entre 2012 et 2014, les pays à faible revenu ont ainsi reçu en moyenne 60 millions de dollars de ces investissements, contre 756 millions pour les pays à revenu moyen. Durant cette période, seulement 5% des investissements privés mobilisés par le blending dans les pays en développement ont bénéficié aux pays les plus pauvres, qui représentent pourtant 21% de la population des pays en développement. Cette faible part des financements disponibles pour les pays à faible revenu est du même ordre que pour les investissements directs étrangers (IDE) des firmes transnationales (dont seulement 4% sont destinés aux pays à faible revenu), mais nettement inférieure à l’APD (dont 25% ont bénéficié aux pays les plus pauvres) [6]. Le risque de coûts d’opportunité est dès lors que l’augmentation du blending mène à une réduction de l’APD disponible pour les pays pauvres qui en ont le plus besoin. Il est toutefois à noter que plus de 40% des opérations de blending financées par l’Agence française de développement (AFD) ont été destinées aux pays à faible revenu, ce qui démontre qu’il est possible d’augmenter la part de ces financements dans les pays les plus pauvres.

En réalité, si 98 pays en développement ont bénéficié entre 2012 et 2014 d’investissements privés mobilisés par le blending – 39 pays africains, 29 asiatiques, 19 latino-américains et 10 européens – , la majeure partie de ces investissements a été concentrée dans un nombre limité de pays. La Turquie, qui représente le premier pays bénéficiaire, a concentré à elle seule 7% du total. Les cinq premiers pays bénéficiaires (Turquie, Chili, Inde, Pakistan et Serbie) ont concentré plus de 20% du total. Le premier pays à faible revenu bénéficiaire du blending est le Sénégal, qui n’apparaît qu’en trente-quatrième position. Si l’Afrique, avec 10,6 milliards de dollars d’investissements en trois ans, représente le premier continent bénéficiaire du blending, la majeure partie des investissements destinés à l’Afrique subsaharienne a été concentrée dans cinq pays à revenu moyen – l’Angola, la Côte d’Ivoire, le Ghana, le Nigeria et l’Afrique du Sud [7].

En ce qui concerne la répartition sectorielle, le blending est majoritairement destiné aux secteurs productifs. Les deux-tiers des investissements privés mobilisés par le blending entre 2012 et 2014 dans les pays en développement ont été concentrés dans trois secteurs : le secteur de l’énergie (11 milliards de dollars), le secteur de l’industrie, des mines et de la construction (8 milliards) et le secteur des banques et des services financiers (7 milliards). D’autres secteurs ont bénéficié de montants moins importants, comme le secteur des transports (2 milliards), l’agriculture, la foresterie et la pêche (1,5 milliard), l’eau (1,3 milliard) ou la santé (1,3 milliard). Enfin, certains secteurs n’ont quasi pas accès à ces investissements, comme l’éducation (29 millions). Une telle concentration du blending dans un nombre restreint de secteurs signifie qu’il n’est en mesure de mobiliser des financements additionnels suffisants que pour un nombre limité d’Objectifs de développement durable. C’est d’ailleurs heureux, tant les services publics, comme l’éducation ou la santé, ne sont pas adaptés à ce type de financement privé, sous peine de déboucher sur un processus de privatisation rampante. Par conséquent, même s’il devait continuer à augmenter significativement, le blending ne serait en mesure de combler le manque de financement que pour quelques-uns des dix-sept ODD, comme l’objectif relatif à l’énergie.

Le défi de l’évaluation de l’impact du blending sur le développement

L’intérêt croissant des pays donateurs en faveur du blending se justifie par son potentiel en matière de mobilisation d’investissements privés additionnels pour financer le développement des pays pauvres et atteindre les ODD à l’horizon 2030. Toutefois, si le blending est effectivement susceptible de démultiplier les moyens disponibles pour financer les projets de développement, plusieurs problèmes risquent d’en limiter l’impact, voire de se révéler contre-productifs s’ils ne sont pas résolus [8].

D’une part, les investissements additionnels mobilisés par le blending sont motivés par des intérêts privés. En effet, le secteur privé est par définition attiré par les perspectives de profits et investit là où elles sont les plus grandes. C’est pourquoi la majorité de ces investissements bénéficient aux pays à moyen revenu dans un nombre limité de secteurs. Le risque est que l’intérêt croissant des pays donateurs pour le blending débouche sur une diversion de l’APD au détriment des pays les plus pauvres et des secteurs sociaux comme la santé ou l’éducation. En outre, le blending souffre d’un manque d’appropriation (ownership) par les pays bénéficiaires et est rarement aligné sur leurs stratégies de développement – problème exacerbé par le fait que les banques multilatérales de développement sont dominées par les pays développés. Les pays donateurs ont par ailleurs tendance à favoriser le soutien à leurs entreprises plutôt qu’au secteur privé des pays en développement. Le blending est donc susceptible de favoriser le retour de l’aide liée, c’est-à-dire l’utilisation de l’aide pour offrir de nouveaux débouchés aux entreprises des pays donateurs.

D’autre part, le caractère additionnel des investissements privés est difficile à évaluer. Le blending est censé permettre une double plus-value : un financement additionnel, en rendant possible un investissement privé qui ne l’aurait pas été sans le levier de l’APD, et un impact additionnel sur le développement, en canalisant le secteur privé vers des projets identifiés par les pays donateurs comme susceptibles de stimuler le développement des pays pauvres. Le principal défi des acteurs du blending est dès lors de démontrer que les projets financés nécessitent effectivement un apport d’APD pour être réalisés. Or il est souvent difficile de déterminer si un projet nécessite un apport d’APD ou s’il pourrait s’opérer sans cet appui. Le risque est dès lors que les pays donateurs considèrent trop facilement qu’un investissement nécessite leur soutien et qu’une part croissante de l’APD soit détournée des objectifs de développement. Ce risque est d’autant plus grand que le caractère additionnel d’un projet est souvent déterminé ex ante, c’est-à-dire avant qu’il débute sur base des informations fournies par son promoteur, tandis que l’analyse de la plus-value potentielle se focalise souvent sur le financement plutôt que sur l’impact en termes de développement. Outre l’aspect financier, c’est donc l’évaluation du caractère développemental des projets financés qui pose question.

La prise en compte de ces risques est d’autant plus importante que le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, qui réunit les pays donateurs, finalise une importante réforme des principes de comptabilisation de l’APD, en vue d’élargir les possibilités d’utiliser l’aide pour investir dans des sociétés privées ou leur octroyer des prêts ou des garanties. Bien que la proposition de « modernisation des instruments du secteur privé » élaborée en 2016 par le secrétariat du CAD n’ait pas été rendue publique, la réforme vise l’assouplissement des critères permettant aux pays donateurs de comptabiliser en APD des soutiens publics au secteur privé qui ne peuvent pas l’être selon les critères actuels. Le risque est qu’un assouplissement excessif des règles de comptabilisation de l’APD permette aux pays donateurs d’y inclure des financements dont la plus-value est faible en termes de développement. Une telle perspective pourrait brouiller la frontière entre les motivations commerciales et de développement des financements publics, gonfler artificiellement les montants d’APD et exacerber la diversion de l’APD au détriment des pays les plus pauvres.

Recommandations

Le blending est susceptible d’augmenter les moyens disponibles pour financer le développement, dynamiser le secteur privé des pays en développement et contribuer à l’atteinte des ODD. Toutefois, une telle perspective nécessite de s’assurer que les financements additionnels sont alignés sur les stratégies des pays en développement, respectent les critères d’efficacité de l’aide et sont canalisés vers les pays qui en ont le plus besoin. Le blending ne doit par ailleurs pas être considéré comme la panacée et doit, au contraire, ne représenter qu’un instrument de financement du développement parmi d’autres – dont l’APD traditionnelle qui bénéficie davantage aux pays les plus pauvres et aux secteurs sociaux. C’est pourquoi les pays donateurs devraient appliquer les recommandations suivantes :

  • Améliorer la collecte et la publication des données concernant le blending, sur base de normes de rapportage communes, afin d’en garantir la transparence et le suivi ;
  • Garantir que le soutien au secteur privé respecte les principes d’efficacité de l’aide, tels que l’appropriation, l’alignement, le déliement, la transparence et la redevabilité ;
  • Privilégier le soutien au secteur privé dans les pays pauvres, en ciblant le développement des PME locales dans le respect du travail décent et de normes sociales et environnementales ;
  • Exclure de la comptabilisation de l’APD les crédits à l’exportation, les financements publics non-concessionnels et les investissements dans des projets dont le caractère additionnel est exclusivement financier, sans plus-value avérée en termes de développement durable ;
  • Eviter de recourir au blending pour financer les services publics, afin d’éviter toute forme de privatisation ;
  • Continuer à mobiliser une APD traditionnelle suffisante pour assurer le financement du développement durable dans les pays les plus pauvres et dans les secteurs sociaux qui bénéficient peu ou pas du blending  ;
  • Promouvoir la mobilisation des ressources domestiques des pays en développement en adoptant des mesures de prévention de l’évasion fiscale et en évitant d’avoir recours aux paradis fiscaux ;
  • Assurer le monitoring et l’évaluation des projets financés, afin de garantir que les politiques de blending soutiennent des projets dont la plus-value en termes de développement durable est avérée.

[1OECD, « Amounts Mobilised from the Private Sector by Official Development Finance Interventions », 2016.

[2J. Pereira, « Understanding Donor Engagement with the Private Sector in Development », CPDE/ITUC-TUDCN/Eurodad, 2015.

[3Development Initiatives, « Blended Finance : Understanding its Potential for Agenda 2030 », November 2016.

[4Ibid., p. 7.

[5UNCTAD, « World Investment Report », 2014.

[6Development Initiatives, op. cit., p. 14.

[7Ibid., pp. 9-10.

[8Oxfam, « Private-Finance Blending for Development. Risks and opportunities », Oxfam Briefing Paper, February 2017.

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  • Carine Thibaut

    19 novembre 2018
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