La CTB devient ENABEL : quel impact pour l'efficacité de la Coopération belge ?
Alexander De Croo, ministre de la Coopération
© decroo.belgium.be

La CTB devient ENABEL : quel impact pour l’efficacité de la Coopération belge ?

En janvier 2017, le ministre de la Coopération au développement, Alexandre De Croo, a officiellement annoncé que la Coopération technique belge (CTB), l’agence chargée de la mise en œuvre des programmes de développement de la Coopération belge, était rebaptisée ENABEL. Depuis lors, la proposition de réforme a été finalisée au sein du gouvernement et débattue au Parlement – où le CNCD-11.11.11 a été auditionné. Outre le changement de dénomination, la réforme de la CTB, dont la mise en œuvre effective est prévue en 2018, implique la définition d’une nouvelle structure et d’un nouveau mandat pour ENABEL. La manière dont cette réforme sera mise en œuvre déterminera si elle permettra d’améliorer ou non l’efficacité de la Coopération belge.

Deux changements majeurs

La création d’ENABEL implique deux changements importants pour la Coopération belge. D’une part, la structure d’ENABEL est adaptée en vue d’ancrer la Coopération belge dans le cadre plus large de la politique étrangère belge. Dans les pays partenaires, ENABEL sera partie intégrante de l’Ambassade ou du bureau diplomatique, avec toutefois une autonomie de gestion. Cette logique du « one roof » consiste à regrouper physiquement l’ensemble des représentants de la Belgique dans un pays partenaire (diplomatie et coopération au développement). Elle répond à l’approche « whole-of-government », selon laquelle les différents domaines et départements du gouvernement fédéral belge sont intégrés. C’est le Chef de poste de l’Ambassade qui assurera la supervision politique et mènera le dialogue politique avec le pays partenaire et les autres bailleurs, veillant à la cohérence de l’action belge avec les efforts de la communauté internationale. Il désignera au sein de l’Ambassade un Head of Cooperation chargé du suivi de l’ensemble des canaux de la Coopération belge, du dialogue avec les bailleurs de fonds et de la représentation de la Belgique sur la scène internationale.

D’autre part, le mandat confié à ENABEL est plus large que celui de la CTB. Alors que le mandat de la CTB se limitait à la mise en œuvre des programmes financés par l’aide bilatérale belge au développement, ENABEL est appelée à s’inscrire dans le cadre plus large des Objectifs de développement durable adoptés en septembre 2015 par les Nations Unies, incluant l’agenda « au-delà de l’aide » (Beyond Aid) et les partenariats multi-acteurs. Dans ce cadre, l’aide publique au développement vise aussi bien le financement du développement que le partage des connaissances, les régulations publiques et le renforcement des capacités des acteurs du développement. ENABEL devra dorénavant jouer davantage un rôle de facilitateur, dans une logique « pangouvernementale ». ENABEL exécutera la politique belge de développement et prendra en charge, à la demande du gouvernement, toute mission de service public qui s’intègre dans l’agenda des Objectifs pour le développement durable, de préférence dans les pays en développement et dans les Etats fragiles. ENABEL pourra coordonner et exécuter des initiatives de toute instance publique belge en matière de développement et pourra mener des actions en-dehors des 14 pays partenaires de la Coopération belge, avec toutefois l’obligation de concentrer au moins deux tiers de ses moyens dans ces pays.

Dans la pratique, ce nouveau mandat implique la fin du monopole dont bénéficiait la CTB dans la mise en œuvre opérationnelle des programmes. ENABEL disposera de plus d’instruments pour la coopération bilatérale : les subsides, les prêts et la coopération déléguée. Ce dernier instrument doit permettre à ENABEL d’identifier, par le biais d’appels d’offres, l’opérateur le mieux à même d’atteindre les résultats visés par chacun des programmes d’intervention (Fit for Purpose). Cela signifie qu’ENABEL pourra confier la mise en œuvre de programmes à d’autres acteurs, tels que les organisations multilatérales, les ONG ou le secteur privé, en fonction des compétences requises pour chacun des projets financés.

En définitive, le nouveau mandat et la nouvelle structure d’ENABEL vise à promouvoir une approche plus intégrée (en faisant de la coopération au développement un instrument de la politique étrangère de la Belgique selon une approche whole-of-government), déléguée (en sélectionnant l’acteur le plus pertinent pour la mise en œuvre des programmes selon l’approche fit for purpose) et décentralisée (avec la création dans chaque pays partenaire d’un Chef de poste et d’un Head of Cooperation) de l’aide belge au développement. Le fil rouge de la réforme consiste en outre à affecter le plus efficacement possible les moyens financiers qui se raréfient (value for money). Si cette réforme octroie à ENABEL un mandat plus large, davantage d’instruments, ainsi qu’une autonomie et une flexibilité accrues, elle devra, pour atteindre ses objectifs, éviter plusieurs écueils.

Les écueils à éviter

D’une part, il n’est pas certain que la réforme suffira à régler les problèmes de doubles emplois et de concurrence entre la CTB et DGD, pointés ces dernières années par les rapports de l’Evaluateur spécial de la Coopération belge et la Revue par les pairs de l’OCDE. Bien que le mandat d’ENABEL soit élargi, il reste limité à la mise en œuvre des programmes, tandis que la DGD, bien qu’intégrée au SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement, conserve le rôle de conduite de la politique belge de coopération au développement. Or la distinction entre le dialogue politique avec les pays partenaires et la mise en œuvre des programmes est en partie artificielle, surtout dans le cadre de l’agenda 2030 des Objectifs de développement durable, ce qui rend la division des tâches institutionnelles complexe à définir.

En outre, l’articulation entre la conduite du dialogue politique et la mise en œuvre des programmes pourrait être rendue plus complexe suite à la logique d’appels d’offre. En effet, le fait de sous-traiter la mise en œuvre des programmes de développement à des organismes tiers entraînera une distance accrue entre la dimension politique assurée par la DGD et la dimension opérationnelle gérée par ENABEL. Le fait de pouvoir sous-traiter, via des appels d’offres, cette dimension opérationnelle à des organismes tiers et pas obligatoirement belges risque d’accentuer les difficultés relatives à l’articulation entre les deux dimensions.

D’autre part, l’intégration de la DGD au sein du SPF Affaires étrangères est censée renforcer la cohérence de la politique belge sur la scène internationale et favoriser la concertation entre la diplomatie, le commerce extérieur et la coopération au développement. Elle est également susceptible de donner une dimension plus politique à la Coopération belge. Le risque existe cependant qu’une telle intégration dérive vers une instrumentalisation de l’aide au développement au profit d’intérêts entrant en contradiction avec les objectifs de développement des pays partenaires. C’est pourquoi la réforme devra s’accompagner du renforcement de la Cohérence des politiques en faveur du développement (CPD) et éviter tout retour en arrière en matière de déliement de l’aide belge au développement – qui implique que l’aide belge ne soit pas liée à l’obligation d’achats de fournitures d’entreprises belges pour les pays partenaires bénéficiaires.

Enfin, si la priorité donnée à la mobilisation du secteur privé est susceptible de mobiliser des fonds privés additionnels à l’aide au développement, ces opérations dites de « blending  » ont également tendance à bénéficier peu, voire pas aux pays les moins avancés et aux Etats fragiles – dont font précisément partie les pays partenaires de la Coopération belge. Le risque existe dès lors que la priorité donnée à la mobilisation du secteur privé entre en contradiction avec l’objectif de concentrer la Coopération belge dans les pays les plus pauvres et les Etats fragiles. Il est par ailleurs indispensable de définir clairement et de manière cohérente l’architecture belge en la matière, car cela concerne plusieurs institutions (ENABEL, DGD, BIO, SPF Finance, CREDENDO, FINEXPO, etc.).

Recommandations

  • Définir dans le contrat de gestion entre ENABEL et l’Etat belge les modalités d’un mécanisme d’escalade en cas de conflits insolubles entre le Chef de poste de l’Ambassade et ENABEL, qui répondent à des chaînes hiérarchiques différentes, afin de prévenir les divergences entre la représentation d’ENABEL, le Head of Cooperation et le Chef de poste au sein des Ambassades.
  • Garantir que 100% de l’aide belge au développement est une aide déliée.
    Définir une architecture institutionnelle belge cohérente pour la mobilisation du secteur privé.
  • Privilégier les instruments de « blending » appropriés au contexte particulier des pays les moins avancés et des Etats fragiles, afin de résoudre la contradiction entre les priorités politiques de la Coopération belge de mobiliser le secteur privé et de se concentrer dans les pays les plus pauvres.
  • Créer une Conférence interministérielle sur la CPD, ou à tout le moins un groupe de travail sur la CPD au sein de la CIPE, pour insuffler une dynamique politique pangouvernementale et éviter d’aligner la Coopération belge sur les seuls intérêts belges plutôt que sur les ODD de l’ONU.
  • Plaider au sein du CAD de l’OCDE, dans le cadre de la modernisation des instruments de mobilisation du secteur privé, pour exclure de la comptabilisation de l’APD les crédits à l’exportation, les financements publics non-concessionnels et les investissements dans des projets dont le caractère additionnel est exclusivement financier, sans plus-value avérée en termes de développement durable.