Du 3 au 6 décembre 2024, les membres des Nations Unies se sont réunis pour négocier le contenu de la première version d’un texte qui sera adopté à la Conférence de Séville sur le financement du développement, en juillet 2025. Cette conférence internationale fait suite aux trois premières conférences sur le financement du développement – celles de Monterrey (2002), de Doha (2008) et d’Addis Abeba (2015). Pourquoi est-ce important ? Parce qu’à la mi-chemin vers l’échéance de l’Agenda 2030 Agenda 2030 , les besoins en financement pour réaliser les 17 Objectifs de développement durable Objectifs de Développement Durable
Objectifs de développement durable
ODD
SDG Les objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, constituent le cadre de référence des Nations unies pour le développement international. Ils remplacent les 8 objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui se focalisaient sur les seuls symptômes sociaux de la pauvreté dans les pays en développement, sans en interroger les causes structurelles. Principaux changements ? Tous les pays sont concernés et les objectifs, désormais au nombre de 17, sont déclinés en 169 cibles précises. Les ODD sont donc, en bref, l’horizon que s’est fixé l’ONU pour un développement harmonieux.

Ce programme est ambitieux, puisqu’il vise à généraliser à l’ensemble du monde le développement économique et social, tout en réduisant drastiquement les émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des ressources naturelles. Une perspective illusoire sans une transition rapide et radicale vers de nouveaux modèles de développement, à la fois plus pauvres en carbone, moins gourmands en matières premières et plus équitablement répartis. n’ont jamais été plus élevés. La conférence de Séville est donc une opportunité unique de redoubler d’ambition.

Quels sont les enjeux de la Conférence de Séville ?

Les enjeux sont gigantesques : dans les débats sur le financement du développement, on ne parle pas uniquement d’aide au développement, mais aussi de fiscalité nationale et internationale, de dette, de commerce international, du système financier international et de la gouvernance économique mondiale. Séville pourrait donc permettre de corriger les déséquilibres de pouvoir entre pays du Nord et pays du Sud dans toutes ces matières.

Pour débuter les négociations sur le texte final de la Conférence de Séville, les Nations Unies ont publié en novembre un premier document appelé « Elements Paper », qui reprend des propositions de recommandations qui pourraient se retrouver dans un premier projet de document officiel, dont la publication est prévue pour janvier 2025. Analysons les recommandations les plus pertinentes de cet Elements Paper, et ses manquements les plus notables.

La fiscalité, ou « mobilisation des ressources domestiques »

Cette section du texte mentionne que les Etats membres s’engageront de manière constructive dans les négociations de la Convention-Cadre des Nations Unies sur la coopération fiscale internationale (une nouvelle Convention qui doit être négociée entre 2025 et 2027, dont l’objectif est de résorber les failles du système fiscal international actuel). C’est une recommandation cruciale, car cette Convention sera un outil important pour résoudre différents problèmes liés à la fiscalité internationale, dont notamment l’évasion fiscale des entreprises.

Cette section mentionne également la question de la taxation, via la coopération internationale, des « ultra-riches » (high-net-worth individuals), sans préciser néanmoins qu’elle devrait se discuter dans le cadre des négociations de la future Convention-Cadre sur la coopération fiscale internationale – le risque étant que si elle ne l’est pas dans l’enceinte des Nations Unies, elle pourrait l’être dans une enceinte moins démocratique.

Enfin, le texte mentionne qu’il faudra veiller à ce que les résultats de la « solution à deux piliers » de l’accord BEPS de l’OCDE (un accord international sur la fiscalité des entreprises transnationales adopté en 2021, mais non entièrement mis en œuvre) profitent aux pays en développement, par exemple en augmentant le taux minimum de l’impôt sur le revenu des sociétés dans le cadre du deuxième pilier (actuellement à un niveau trop bas de 15%).

Le financement privé national et international

Plusieurs éléments positifs sont mentionnés dans cette section, dont l’engagement à diminuer les coûts de transferts financiers des personnes migrantes (remittances) à moins de 3% pour 2030. Le texte reconnaît en outre que la mobilisation de financements privés via des financements publics (notamment via le blending) ne s’est pas assez concentrée sur les ODD, qu’elle n’est pas parvenue à mobiliser des financements assez importants, et qu’elle n’alloue qu’une part minime aux pays dits « les moins avancés » (PMA, ou pays dont les indices de développement humain sont les plus faibles au monde).

Pourtant, dans l’entièreté du document, un accent important est mis sur l’utilisation de fonds publics pour mobiliser des financements privés (blending, guarantees, etc). Mais peu de mesures concrètes sont proposées pour assurer que ces financements mobilisés par les fonds publics (1) soient réellement additionnels, (2) ne contribuent pas à « lier » l’aide publique au développement de manière formelle ou informelle, (3) atteignent réellement les pays les plus vulnérables (PMA, contextes fragiles), (4) respectent le principe de ne laisser personne de côté (leave no one behind), (5) respectent les droits humains, les normes sociales et environnementales normes sociales et environnementales et les normes du travail décent, (6) soient alignés avec les priorités nationales du pays partenaire.

Ainsi, le prochain texte à négocier devrait inclure des engagements clairs pour mettre en place des cadres réglementaires qui alignent les investissements privés sur les objectifs de développement et contrôlent leur mise en œuvre. Au minimum, ces cadres doivent garantir que les investissements soient conformes aux normes de l’Organisation internationale du travail (OIT), à la diligence raisonnable des entreprises, et exiger le respect des droits humains et des droits du travail tout au long de la chaîne d’approvisionnement, par le biais de mécanismes de contrôle indépendants et de cadres de responsabilité contraignants.

La coopération au développement

Des engagements importants sont répétés dans le texte, dont notamment l’objectif international de mobiliser 0,7% du revenu national brut (RNB) pour l’aide publique au développement (APD) – dont 0,2% pour les pays dits « les moins avancés » en particulier. Le texte demande en outre que des « délais contraignants » (binding timeframes) soient établis pour ces objectifs, ce qui permettrait peut-être d’éviter encore une décennie de promesses non-tenues par les pays donateurs. D’autres engagements importants incluent : l’augmentation de la proportion d’aide programmée au niveau du pays (country programmable aid), la cohérence des politiques pour le développement et le déliement de l’aide, ou encore les principes d’efficacité de l’aide, selon lesquels les programmes de développement doivent notamment être alignés sur les besoins et priorités du pays partenaire.

Néanmoins, le texte répète en grande partie des engagements déjà existants. Le texte ne propose aucune réforme en profondeur de la manière dont la coopération au développement est gérée. C’est pourquoi la société civile demande en outre que soit proposé l’établissement d’une nouvelle Convention-Cadre des Nations Unies sur la coopération au développement. Son objectif serait de permettre de démocratiser la gouvernance de l’APD, actuellement dans les mains de la seule OCDE, mais aussi de se mettre d’accord sur une définition de l’APD qui soit approuvée aussi par les premiers concernés, les pays bénéficiant de l’aide.

Concernant le financement climat, le texte reconnaît que celui-ci est actuellement inadéquat, il rappelle l’importance du principe d’additionnalité par rapport à l’APD, il appelle de nouveaux financements concessionnels, une augmentation des contributions au fonds « Pertes et préjudices pertes et préjudices  », ainsi qu’une attention spécifique aux PMA, aux pays en développement enclavés et aux petits Etats insulaires en développement.

La dette des pays du Sud

L’ Elements Paper mentionne plusieurs éléments positifs sur la question de la dette des pays du Sud, comme par exemple la création d’un registre central unique de données sur la dette (pour harmoniser la communication des données sur la dette), ou encore la proposition de rédiger une « loi-type » que tout pays pourrait adopter dans sa législation nationale, pour éviter que des créanciers privés ne puissent réclamer dans ce pays un montant plus important que celui qu’ils auraient reçu s’ils avaient participé à une opération de restructuration de la dette d’un pays du Sud. En outre, le texte propose de généraliser l’inclusion de clauses conditionnelles de la dette (« state-contingent debt clauses  ») dans les contrats, permettant qu’un pays puisse suspendre temporairement le remboursement de sa dette lors de chocs liés à des crises mondiales, au dérèglement climatique ou à une pandémie.

Néanmoins, le plus grand problème dans cette section réside, ici aussi, dans l’absence d’engagements structurels réellement ambitieux. Ce qui est proposé n’implique que des réformes « à la marge » de systèmes déjà existants, qui ont prouvé leur inefficacité. En particulier, le premier engagement dans la section relative à la dette au niveau international reste d’améliorer le « Cadre commun du G20 » : un système qui était censé permettre de résoudre les situations de dettes insoutenables, mais qui a clairement montré ses insuffisances. Depuis sa création en novembre 2020, ce cadre commun n’a été mobilisé que par quelques pays (Tchad, Zambie, Somalie, Ethiopie), plusieurs pays évitant à tout prix d’y avoir recours pour éviter de se voir attribuer une « mauvaise note » par les agences de notation, et ainsi ne pouvoir emprunter qu’avec davantage de difficulté.

A la place, la société civile demande que soit créé un nouveau mécanisme multilatéral de restructuration de la dette des pays du Sud, qui soit sous l’égide des Nations Unies plutôt que dans des fora dominés par les créanciers. L’objectif d’un tel mécanisme serait d’adopter de manière démocratique les règles régissant les restructurations des dettes, avec à la table les créanciers publics mais aussi privés. A défaut d’un tel mécanisme, les pays en défaut de paiement continueront de se retrouver condamnés à devoir négocier avec les créanciers privés qui refusent de participer aux restructurations, les créanciers multilatéraux qui veulent être payés en priorité et la Chine qui souhaite mettre fin à ce statut de créancier prioritaire dont bénéficient le FMI et la Banque mondiale. Les restructurations de la dette continueront de prendre beaucoup trop de temps, pour restructurer finalement des montants bien trop petits.

L’Elements Paper mentionne effectivement l’idée « d’explorer le besoin » d’un nouveau mécanisme multilatéral de restructuration de la dette. Mais ce faisant, il ignore les demandes de nombreux pays du Sud qui ont demandé explicitement la création d’un tel mécanisme (Groupe africain, Groupe des PMA, Brésil, Pakistan, Egypte, Nigeria, Colombie, Iran, Zambie). En outre, le texte ignore totalement les appels à l’annulation pure et simple de certaines dettes, pourtant demandée par le groupe des PMA, les pays en développement enclavés, le Mexique et la Zambie.

Enfin, le texte encourage les conversions de dettes (debt swaps), en proposant de maximiser leur impact en les simplifiant, réduisant les coûts et augmentant l’efficacité. Ceci, sans reconnaître que les conversions de dettes ne sont absolument pas la panacée, qu’elles ne représentent pas une solution structurelle, et qu’elles ne peuvent pas être proposées aux pays déjà en situation de surendettement.

Enjeux systémiques

A l’inverse de celle sur la dette, cette section est probablement l’une des plus ambitieuses. En particulier, sur la gouvernance des Institutions financières internationales, l’Elements Paper propose un réalignement des quotes-parts (ou pouvoir décisionnel) du FMI pour donner davantage de pouvoir décisionnel et un meilleur accès aux financements aux pays du Sud – ce qui est bienvenu vu l’inégalité du système actuel où les pays du Sud sont sous-représentés. La même ambition est demandée à la Banque mondiale, dans le cadre d’une revue des quotes-parts prévue pour 2025. Le texte mentionne également l’engagement d’améliorer la diversité et l’égalité de genre dans les conseils d’administration d’organisations internationales, ou encore l’idée d’ajouter un cinquième Directeur général adjoint pour l’Afrique au FMI.

Concernant les « droits de tirage spéciaux » (DTS) en particulier (un actif de réserve permettant aux Etats d’avoir accès à des devises étrangères prisées comme les dollars ou les euros), l’Elements Paper demande aux pays « en position de le faire » de réallouer 50% de leurs droits de tirage spéciaux aux pays du Sud, de manière expéditive. Cet engagement reste malheureusement volontaire. A la place, la société civile recommande d’être plus ambitieux, en demandant structurellement des allocations plus régulières de DTS, en les découplant du système de quotes-parts afin qu’ils aillent en priorité et directement aux pays qui en ont le plus besoin.

Conclusion : des engagements structurels concrets manquent

En conclusion, les recommandations actuellement à l’étude demeurent très vagues et sont caractérisées par des changements « à la marge », plutôt que de permettre une profonde refonte du système international en matière de fiscalité, de dette, d’aide publique au développement, ou de gouvernance économique mondiale.

Si la fiscalité internationale est déjà sur la piste d’un changement structurel via la Convention-Cadre des Nations Unies sur la coopération fiscale internationale, des changements structurels plus ambitieux sont encore attendus dans les domaines de la dette et de la gouvernance des institutions financières internationales. Espérons que les négociations, qui continueront début 2025, permettront des avancées beaucoup plus concrètes dans ces dossiers.

Concrètement, un premier texte « zero draft » sera proposé mi-janvier 2025. C’est sur ce texte que se basera le troisième cycle de négociations des Nations Unies, qui aura lieu à New York du 10 au 14 février 2025. Un quatrième et dernier cycle de négociations est déjà prévu du 30 avril au 1^er mai 2025, aussi à New York. C’est ensuite à la Conférence de Séville, du 30 juin au 3 juillet 2025, que sera adopté le texte final.

A toutes ces étapes, nous espérons que la Belgique, ensemble avec d’autres Etats Membres, encouragera l’Union européenne à augmenter son ambition, actuellement trop centrée sur les intérêts européens et le statut quo. Certes, certains engagements positifs « à la marge » sont évidemment bienvenus. Mais suite à l’échec cuisant de la COP29, un nouveau texte onusien centré sur des engagements trop faibles et non structurels n’est dans l’intérêt de personne. Cela ne fera que miner davantage la confiance dans le système multilatéral et la défiance croissante des pays du Sud à l’égard de ceux du Nord. Une ambition démontrée et accompagnée d’engagements solides sera dans l’intérêt de la Belgique et de l’Union européenne, dans la mesure où elle témoignera d’un renforcement de leur crédibilité internationale et de relations plus apaisées avec les pays du Sud pour résoudre ensemble les enjeux mondiaux du XXI^e siècle.