Rappel contextuel

A la fin de la Seconde Guerre mondiale, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale furent créés suite aux accords de Bretton Woods signés le 22 juillet 1944, formant ensemble les « Institutions de Bretton Woods ». Cette année, elles fêtent donc leurs 80 ans. Leurs missions ont évolué au fil du temps. Aujourd’hui, le Groupe de la Banque mondiale a pour mission de financer des projets dans les pays du Sud pour réduire la pauvreté, tandis que le FMI veille à la stabilité du système monétaire international et assure un monitoring sur les politiques de change.

Ces deux institutions sont parmi les plus importantes en termes de financement du développement international, en particulier pour les pays du Sud. Pourquoi ? La Banque mondiale est la plus grande banque multilatérale de développement au monde : elle propose donc des montants importants de prêts aux pays du Sud. De son côté, le FMI propose un soutien aux pays à faible revenu par le biais de recommandations, de renforcement de capacités et de soutien financier concessionnel (notamment via des prêts fournis à des taux d’intérêt inférieurs à ceux du marché).

Comme chaque année, le FMI et la Banque mondiale vont se retrouver aux « Réunions de printemps » à Washington DC. Des milliers de personnes sont attendues, venant du secteur académique, de la société civile, de think tanks et des délégations officielles du monde entier. De quoi vont-ils parler ? Quels sont les grands enjeux de ces réunions, souvent considérées comme plus opaques, par rapport à d’autres sommets internationaux ?

Les dossiers prioritaires du FMI

Ces deux organisations sœurs se ressemblent, mais leurs enjeux ne sont pas les mêmes. Au FMI, cette année est importante en termes de gouvernance, puisque la directrice actuelle, Kristalina Georgiva, terminera son mandat en septembre. Sa reconduction pour un second mandat a été confirmée, suivant à nouveau la règle non-écrite appelée « Gentlemen’s agreement », selon laquelle la direction du FMI vient toujours d’un pays de l’Union européenne, et la présidence de la Banque mondiale vient toujours des Etats-Unis. Une règle que les pays du Sud et la société civile internationale contestent depuis des décennies. En effet, les demandes se font toujours plus fortes pour que les plus hauts responsables de ces institutions soient choisis selon un processus méritocratique et transparent.

Autre enjeu de gouvernance au sein du FMI : la réforme des quotes-parts. Contrairement à ce que l’on peut voir à l’Assemblée générale des Nations Unies, où chaque pays dispose d’une voix, le pouvoir de vote et le poids dans la prise de décision au FMI dépendent du rang économique relatif des pays membres. C’est ainsi que les pays riches ont un plus grand pouvoir décisionnel. Les Etats-Unis détiennent à eux seuls 16,5% des quotes-parts, et les pays européens combinés en totalisent 29,4%. Ensemble, les Etats-Unis et l’Union européenne détiennent donc 46% du pouvoir décisionnel au FMI. Les organisations de la société civile demandent donc logiquement un modèle de gouvernance plus équitable, en commençant par un réalignement des quotes-parts qui donne davantage de pouvoir décisionnel aux pays du Sud.

Cette distribution du pouvoir en quotes-parts est problématique également dans le cadre de la distribution des Droits de tirage spéciaux (DTS). Mais que sont les DTS ? Pour faire simple : c’est de l’argent créé par le FMI pour constituer un avoir de réserve international, qui peut compléter les réserves de change officielles des pays membres. Les pays membres peuvent aussi échanger entre eux des DTS contre des devises. Cette réserve est particulièrement précieuse pour les pays du Sud qui n’ont pas facilement accès aux devises étrangères les plus prisées. En 2021, la plus grande distribution de DTS de l’histoire a eu lieu entre les 190 pays membres du FMI, mais cette allocation a suivi les règles des quotes-parts : les DTS sont donc allés en majorité aux pays riches, plutôt qu’aux pays les plus pauvres, qui en ont pourtant bien davantage besoin. Les pays du Sud et les organisations de la société civile demandent donc qu’une nouvelle allocation de ces DTS soit approuvée et mise en œuvre le plus rapidement possible, mais en découplant les DTS du système des quotes-parts : les DTS doivent aller d’abord aux pays qui en ont le plus besoin.

Dernier enjeu important concernant le FMI : la question des surtaxes. Les surtaxes sont des pénalités qui s’appliquent aux prêts d’un pays dépassant 187,5% de sa quote-part, non remboursés après un certain nombre de mois. Elles affectent dont disproportionnellement les pays déjà en situation d’endettement difficile. Selon l’organisation Bretton Woods Project, ces surtaxes devraient coûter 2,1 milliards USD à 17 pays du Sud, rien qu’en 2024 [1]. Parce qu’elles pénalisent spécifiquement les pays qui sont déjà en situation financière difficile, les organisations de la la société civile demandent donc qu’elles soient tout simplement éliminées.

Les dossiers prioritaires de la Banque mondiale

Du côté de la Banque mondiale, deux grands enjeux sont sur la table de ces réunions de printemps. Le premier concerne la branche de la Banque mondiale chargée des prêts et des dons aux pays à faible revenu, son « International Development Association » (IDA). Les négociations sur son 21^e refinancement (« IDA21 replenishment ») devront aboutir en décembre 2024 : plusieurs voix appellent à un refinancement historique, le plus élevé possible. Cela est positif : les organisations de la société civile appellent effectivement les pays riches à augmenter considérablement leurs contributions à l’IDA, afin de réduire la dépendance de cette dernière à l’égard des marchés de capitaux. Un autre enjeu important sera de garantir que des subventions et autres ressources concessionnelles suffisantes soient disponibles afin que les programmes soutenus par IDA n’aggravent pas la situation d’endettement des pays du Sud. Troisièmement, les organisations de la société civile rappellent que l’accent mis sur la quantité ne doit pas détourner l’attention des appels à des réformes urgentes, notamment sur la manière de mesurer l’impact des programmes financés grâce à l’IDA. En particulier, les organisations de la société civile demandent que soit mieux évaluée leur capacité à contribuer à la transformation économique, c’est-à-dire : la diminution de la dépendance à l’égard de produits de base, la diversification économique, l’innovation technologique, ou encore la production technologique locale. Par ailleurs, la branche de l’IDA qui subventionne les projets du secteur privé (Private sector window) est remise en question face à l’absence de preuves de leur additionnalité en termes de développement. A l’inverse, l’IDA21 devrait donc mettre l’accent, de manière mesurable, sur des politiques fondées sur des données probantes qui aident les pays les plus pauvres à rompre le cycle de dépendance vis-à-vis du financement international.

Deuxième grand enjeu pour la Banque mondiale : la Feuille de Route d’Evolution (Evolution Roadmap). Ce document adopté en décembre 2022 contient plusieurs engagements de la Banque mondiale, avec les objectifs d’accroître sa capacité financière, en encourageant des processus plus efficaces, des partenariats renforcés, et ce avec le secteur privé en particulier. Si l’accent était davantage mis sur les pays à faible revenu par le passé, il est désormais mis sur les pays à revenu intermédiaire dans la Feuille de route. Le G20, soutenu par la présidence de Lula, soutient également l’avènement d’une Banque plus audacieuse, plus grande et meilleure (a bolder, bigger and better Bank). Mais un tel discours risque de perpétuer les structures économiques inégalitaires qui ont abouti à la « crise du développement » déjà identifiée par la Feuille de route elle-même, selon de nombreuses organisations de la société civile.

L’enjeu est grand : plusieurs voix ont déjà appelé à un triplement des financements des banques multilatérales de développement pour 2030. Avant que des financements supplémentaires soient donc mobilisés pour la Banque mondiale, les organisations de la société civile demandent que la Banque soit rendue meilleure (better before bigger). Plusieurs grandes réformes sont demandées pour aller dans cette direction : (1) encourager les subventions et autres financements les plus concessionnels possible, et cesser de prioriser les partenariats avec le secteur privé dans une tendance à la privatisation ; (2) cesser de financer directement ou indirectement des combustibles fossiles ; (3) cesser d’aggraver la crise de la dette crise de la dette des pays du Sud ; (4) mettre fin aux conditionnalités néfastes accompagnant les financements aux pays du Sud ; (5) accroître la transparence ; (6) démocratiser la gouvernance. A plus court terme, les organisations de la société civile demandent une évaluation externe et indépendante de l’impact des politiques et programmes de la Banque sur le développement : comme pour l’IDA, l’efficacité de ses interventions doit être placée au centre des discussions de la Feuille de route et être mesurée par son impact en matière de transformation économique, de réduction des inégalités, et de résilience au dérèglement climatique – plutôt que de formuler l’« efficacité » en termes essentiellement administratifs. L’adoption d’une politique en matière de respect des droits humains est également demandée.

Le dossier qui devrait être sur toutes les lèvres

Enfin, la question de la dette des pays du Sud constitue peut-être l’enjeu le plus important pour ces Réunions de printemps, et elle concerne autant la Banque mondiale que le FMI. En effet, selon la CNUCED, près de la moitié de l’humanité vit aujourd’hui dans des pays qui dépensent plus d’argent pour payer les intérêts de leurs dettes que pour l’éducation et la santé. Pour les pays à faible revenu, le service de la dette extérieure est déjà aussi élevé qu’il ne l’était à la fin des années 1990. Or les solutions proposées jusqu’à ce jour ont été insuffisantes : les restructurations de dettes ont été trop minimes et trop tardives (too little too late). C’est pourquoi les organisations de la société civile appellent à des mécanismes efficaces d’allègement de la dette qui traitent de cette question maintenant. Plus précisément, elle demande un mécanisme multilatéral de résolution de la dette souveraine sous l’égide des Nations Unies, qui inclurait également les créanciers privés.

A plus court terme, une telle réforme doit inclure une révision de la manière dont sont conclues les Debt Sustainability Analyses (DSA) : ce sont des évaluations faites par le FMI et la Banque mondiale qui déterminent si une dette est viable, si, quand et combien le pays peut bénéficier d’un allègement de la dette, et qui établissent les critères d’allègement de la dette. Ces DSA jouent donc un rôle très important, et elles doivent au minimum complètement intégrer la question du dérèglement climatique et des besoins en financements du pays concerné pour atteindre les Objectifs de développement durable Objectifs de Développement Durable
Objectifs de développement durable
ODD
SDG Les objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, constituent le cadre de référence des Nations unies pour le développement international. Ils remplacent les 8 objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui se focalisaient sur les seuls symptômes sociaux de la pauvreté dans les pays en développement, sans en interroger les causes structurelles. Principaux changements ? Tous les pays sont concernés et les objectifs, désormais au nombre de 17, sont déclinés en 169 cibles précises. Les ODD sont donc, en bref, l’horizon que s’est fixé l’ONU pour un développement harmonieux.

Ce programme est ambitieux, puisqu’il vise à généraliser à l’ensemble du monde le développement économique et social, tout en réduisant drastiquement les émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des ressources naturelles. Une perspective illusoire sans une transition rapide et radicale vers de nouveaux modèles de développement, à la fois plus pauvres en carbone, moins gourmands en matières premières et plus équitablement répartis. (ODD). De manière similaire, l’actuelle révision de la Debt Sustainability Framework (DSF) pour les pays à faible revenu est une opportunité unique pour améliorer la manière dont le FMI et la Banque mondiale évaluent la soutenabilité de la dette des pays du Sud, en prenant en compte la question du climat, des droits humains, de l’égalité de genres, et du droit au développement.