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Médaille d’argent des paradis fiscaux pour la Belgique dans l’UE

Antonio Gambini Antonio Gambini
1er juin 2016

Une récente étude commanditée par la Commission européenne et décryptée par Oxfam place la Belgique sur la seconde marche du podium des pays européens qui favorisent le plus l’optimisation fiscale des multinationales et donc l’injustice fiscale pour ses citoyens et les pays du Sud.

Le 28 janvier dernier la Commission européenne sort une étude qui passe un peu inaperçue. Intitulée « Study on agressive tax planning and indicators » [1] (Etude sur les structures et indicateurs de planification fiscale agressive), cette étude, commanditée à un consultant externe, vise à étudier les mécanismes plus courants de planification fiscale agressive, d’en extraire des indicateurs et de passer en revue les 28 Etats membres pour y déceler la présence ou l’absence de ces indicateurs.

OXFAM Novib, la section néerlandaise d’Oxfam, a eu la bonne idée en pleine présidence néerlandaise de l’UE de republier ces chiffres, accompagnés de quelques nouvelles analyses [2]. Le classement réalisé place ainsi les Pays-Bas en tête des pays européens en matière de législations favorisant l’optimisation fiscale agressive. Cette publication a permis d’accentuer la pression sur le gouvernement néerlandais, au moment où il dispose du pouvoir important d’accélérer ou ralentir certains projets législatifs au Conseil de l’UE, afin de l’inciter à œuvrer plus et mieux pour la justice fiscale en Europe. Dans ce classement, les Pays-Bas sont suivi de près par la Belgique, second pays européen le plus permissif en matière de planification fiscale.

On appelle planification fiscale agressive, ou encore optimisation fiscale, l’art de réduire la contribution fiscale d’un contribuable (dans la plupart des cas les entreprises multinationales) à des niveaux proches de zéro. Elle se distingue de la fraude fiscale par le fait qu’elle vise à rester dans le champ de la légalité, avec succès dans la plupart des cas.

Trois méthodes d’optimisation fiscale

Cette étude identifie d’abord les trois méthodes principales d’optimisation fiscale, à savoir les manipulations portant sur les dettes, celles portant sur la propriété intellectuelle et enfin la catégorie résiduelle des autres manipulations sur les « prix de transfert » entre entités d’une même firme transnationale.

Pour comprendre ces trois catégories, il importe avant tout d’apprécier le fait que dans la plupart des cas les Etats ne taxent pas les profits dégagés par l’ensemble d’un groupe multinational, mais plutôt les bénéfices déclarés par les filiales « nationales » (les filiales de ce groupe dont le siège social est situé dans l’Etat en cause). Ensuite, il s’agit de considérer le fait que les différentes filiales d’une même entreprise multinationale procèdent à de très nombreuses transactions payantes entre elles. De la sorte, par le jeu de la multiplication de ces transactions, ou encore par la sur- et sous-facturation de ces transactions, les profits d’une filiale peuvent être diminués et ceux d’une autre filiale peuvent être augmentés. C’est le phénomène que l’OCDE dénomme profit shifting (déplacement du profit).

Ces transactions peuvent concerner, de façon un peu grossière, la vente et l’achat de biens et marchandises, voire l’achat et la vente de « services » sur-mesure. Mais les méthodes les plus modernes et sophistiquées passent par la dette et la propriété intellectuelle. Ces deux méthodes sont tellement appréciées dans le monde des multinationales qu’elles en deviennent des éléments structurants du business model de nombreuses multinationales.

Ainsi, plusieurs multinationales disposent aujourd’hui d’une sorte de « banque » interne, une filiale spécialisée dans l’octroi aux filiales du groupe des capitaux nécessaires à leur fonctionnement, sous forme de prêts. De cette manière, les remboursements des prêts permettent à la fois de gonfler les bénéfices de la filiale « banque » et de réduire les profits taxables des autres filiales.

Les multinationales pour lesquelles l’innovation technologique est particulièrement importante (dans le secteur digital ou pharmaceutique par exemple), et celles qui s’appuient particulièrement sur la notoriété d’un certain nombre de marques commerciales déposées (les entreprises spécialisées dans le marché de consommation de masse, par exemple dans l’agroalimentaire ou les boissons) auront par contre tendance à centraliser vers une ou plusieurs filiales la détention des titres de propriété intellectuelle (brevets, marques et noms commerciaux). L’ensemble des autres filiales devront donc payer des royalties (droit d’utilisation de propriété intellectuelle), dont le flux sera dirigé vers une ou plusieurs filiales spécialisées.

Il s’agit bien entendu d’une vision extrêmement simplifiée. Comme le démontre l’étude de la Commission européenne, pour réussir au jeu de l’optimisation fiscale il s’agit de maîtriser une multitude d’éléments (quels types et formes de sociétés sont autorisés dans quels pays, comment les sociétés sont-elles taxées, comment organiser les flux de payements internes pour bénéficier des routes les moins imposées en considération du réseau de traités fiscaux entre les différents pays) afin de construire des circuits et montages fiscaux complexes.

Face à ces pratiques, le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du G20 de 2013 lança un appel solennel semblant marqué du sceau du bon sens : « Dans un contexte marqué par un rééquilibrage rigoureux des finances publiques et par des difficultés sociales, veiller, dans de nombreux pays, à ce que tous les contribuables versent la part d’impôt qui leur incombe est plus que jamais une priorité. Il convient de lutter contre l’évasion fiscale, les pratiques dommageables et l’optimisation fiscale intensive (…) Les bénéfices devraient être imposés là où les activités économiques qui sont à l’origine de ces bénéfices sont exercées et là où la valeur est créée. (…) » [3].

Offshore Loan ATP Structure . Un exemple de montage d'optimisation fiscale dans l'étude de la Commission européenne

L’étude de la Commission européenne détaille les différents circuits et montages plus communs pour organiser cette optimisation fiscale, pour isoler enfin ces fameux « indicateurs ». Ces indicateurs sont l’ensemble des dispositions légales nationales qui permettent ou facilitent ces circuits d’optimisation fiscale. Ces 33 indicateurs identifiés sont ensuite subdivisés en trois catégories : les 8 indicateurs « actifs », c’est-à-dire les mécanismes légaux apparaissant comme des véritables incitations à construire des circuits d’optimisation fiscale ; les 13 indicateurs « passifs », compris comme les dispositions légales qui permettent à certaines stratégies d’optimisation fiscale de fonctionner correctement ; et enfin les 12 cas d’absence de règle anti-abus, à savoir les mécanismes et dispositifs légaux parfaitement légitimes qui deviennent des facilitateurs d’optimisation par l’absence de règles anti-abus incorporées, destinées à empêcher que cette disposition ne soit utilisée dans le seul but d’obtenir un avantage fiscal.

Enfin, l’étude passe au crible les 28 Etats membres de l’Union européenne pour vérifier la présence ou l’absence de ces indicateurs dans leur législation.

Le Belgique , sur la seconde marche du podium

Le classement place en tête les Pays-Bas, avec 17 indicateurs, suivi de près par la Belgique (16 indicateurs) et Chypre (15). La queue du classement voit le Danemark en dernière position (4 indicateurs), précédé par l’Espagne (7) et un peloton de pays à 8 indicateurs (Royaume-Uni, Suède, France et Allemagne).

Ce classement permet déjà de tirer un certain nombre de précieux enseignements. Ainsi, il est vrai que les petits pays ont plutôt tendance à occuper la tête du classement et les grands pays la queue du classement. Ceci permettrait alors d’accréditer la thèse des défenseurs des mécanismes d’optimisation fiscale, selon laquelle ces cadeaux fiscaux seraient essentiels pour les petits pays, par définition dépourvus d’un important marché intérieur, pour attirer la création d’entreprises et donc investissements et emplois, face à la concurrence des grands pays qui disposeraient d’un effet de rente lié à la grande dimension de leur économie. Mais une analyse plus fine permet au contraire de balayer cet argument, car la présence du Danemark et de la Suède en queue de classement (avec 4 et 8 points) démontre au contraire que des « petits » pays peuvent parfaitement réussir dans un climat économique concurrentiel sans avoir recours systématiquement aux cadeaux fiscaux pour les multinationales.

Il n’y a pas de lien entre la bonne performance économique d’un pays et le nombre de dispositions fiscales permettant aux grandes entreprises d’évader légalement leurs impôts

Plus largement encore, ce classement permet de conclure qu’il n’y a pas de lien entre la bonne performance économique d’un pays et le nombre de dispositions fiscales permettant aux grandes entreprises d’évader légalement leurs impôts. Les fameux PIIGS (Portugal, Italie, Irlande, Grèce et Espagne), identifiés comme les mauvais élèves de l’Europe depuis la crise de l’euro, sont sensiblement au même niveau que la vertueuse Allemagne (respectivement à 10, 9, 10, 9 et 7 contre 8).

Un des indicateurs présent dans l’arsenal législatif des cadeaux fiscaux belges est la fameuse règle du ruling excess profit (cet indicateur n’est présent que dans le droit belge et néerlandais) qui a déjà valu à la Belgique une condamnation par la Commission européenne pour aide d’état illégale, ainsi que l’obligation pour la Belgique de récupérer 700 millions d’euros auprès des 35 multinationales qui en ont bénéficié [4].
Sans vouloir entrer dans les détails du mécanisme [5], cette affaire illustre bien un des problèmes majeurs du phénomène. Le ruling excess profit est un dispositif qui permet aux entreprises d’obtenir l’immunisation fiscale de la part de leurs bénéfices qui ne résulte pas d’activités économiques véritablement exercées en Belgique, mais bien de l’importation en Belgique de profits réalisés dans d’autres pays, sans d’ailleurs y avoir été déclarés et encore moins imposés.

L’optimisation fiscale des multinationales apparaît donc comme un jeu avec un seul gagnant, la multinationale en question, mais plusieurs perdants : non seulement l’Etat qui l’autorise ou la facilite, et qui perd donc des recettes fiscales, mais aussi plusieurs autres Etats, à savoir tous les Etats qui se trouvent à la source des flux de profits redirigés vers la destination fiscale ultime exemptée fiscalement.

Les pays en développement grands perdants

Parmi les finances publiques victimes de ces manques à gagner se trouvent notamment les pays en développement. En effet, ces pays disposent souvent d’institutions faibles, y compris au niveau fiscal, ce qui facilite d’autant plus les manœuvres fiscales des multinationales et de leurs consultants (PWC et autres). Leurs besoins en dépenses et investissement collectifs y sont les plus criants. Et, cerise sur le gâteau, ils sont exclus de la plupart des institutions et fora internationaux où sont négociés les normes de la fiscalité internationale, OCDE et G20 en tête.

Selon les estimations de la CNUCED, les pertes annuelles de recettes fiscales pour les pays en développement à cause d’une seule des nombreuses techniques d’optimisation fiscale sont de 100 milliards de $US [6]. Le FMI va encore plus loin et estime globalement la perte de recettes fiscales à 600 milliards $US par an et à 200 milliards par an uniquement pour les pays en développement [7].

Illustrative Revenue Loss Calculations (FMI 2015)  (Crédit : FMI 2015 )

Il est difficile de mesurer la part de ces centaines de milliards de dollars, correspondant à autant d’hôpitaux et d’écoles qui ne peuvent pas être construits dans les pays qui en ont le plus besoin, qu’on peut imputer directement aux législations fiscales belges.

Nos confrères flamands de 11.11.11 ont estimé à hauteur de 35 millions d’euro l’impact en pertes de recettes fiscales pour les pays en développement des exemptions fiscales présentes dans les traités fiscaux signés par la Belgique avec ces pays pour l’année 2012 [8]. Ce chiffre constitue hélas une estimation beaucoup trop basse de l’impact total de la politique fiscale belge sur les pays en développement. En effet, premièrement cette estimation ne concerne que les impôts non payés par les entreprises et autres investisseurs belges, alors que les différents montages et circuits d’optimisation fiscale peuvent également profiter à des investisseurs et entreprises « étrangères ». Deuxièmement, on notera que les 33 « indicateurs » de l’étude de la Commission européenne concernent les dispositions de droits nationaux, et pas celles des traités fiscaux. En d’autres termes, si une estimation de l’impact des 16 indicateurs « belges » sur les finances publiques des pays en développement était possible, il faudrait alors y ajouter en plus les 35 millions d’euro des traités fiscaux.

La désastreuse politique d’incitation à l’optimisation fiscale des multinationales par le gouvernement belge est donc non seulement l’expression d’une situation d’injustice fiscale caractérisée pour les contribuables et citoyens belges ; c’est aussi la démonstration du manque de cohérence des politiques fiscales belges en faveur du développement et de la mobilisation des ressources domestiques des pays partenaires de la Coopération belge.

[1Ramboll Management Consulting and Corit Advisory, pour Commission européenne, « Study on Structures of Aggressive Tax Planning and Indicators. Final Report  », European Commission taxation papers n° 61, 2015, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/taxation_paper_61.pdf

[2Berkhout, E., « Nederland Belastingparadijs », Oxfam Novib, mai 2016, http://www.oxfamnovib.nl/Redactie/Downloads/Rapporten/Nederland_belastingparadijs.pdf ; version anglaise résumée, « The Netherlands : a tax haven. Continuing its contribution to the corporate tax race to the bottom  », Oxfam Novib, mai 2016, https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/netherlands-taxhaven.pdf

[3Déclaration des chefs d’État et de gouvernement du G20, Sommet de Saint-Pétersbourg, 5-6 septembre 2013, paragraphe 50, traduction de l’original anglais, https://www.tresor.economie.gouv.fr/File/390095

[4Commission européenne - Communiqué de presse, « Aides d’État : la Commission estime que le régime belge d’exonération des bénéfices excédentaires est illégal et ordonne la récupération d’environ 700 millions d’euros auprès de 35 multinationales », 11/1/2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-42_fr.htm

[5Gambini, A., « Excess profit ruling ou comment la Belgique a légalisé l’évasion fiscale des multinationales », janvier 2015, http://www.cncd.be/Excess-profit-ruling-ou-comment-la

[6UNCTAD, « World Investment Report 2015 », 2015, p. 200 et s., http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2015_en.pdf

[7Crivelli, E., De Mooij, R. & Keen, M., « Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries », IMF working paper, mai 2015, p.21, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2015/wp15118.pdf

[8Van de Poel, J., « Op zoek naar een nieuw evenwicht. De impact van Belgische belastingverdragen op ontwikkelingslanden”, 11.11.11, février 2016, http://www.11.be/artikels/item/belgische-belastingverdragen-kosten-ontwikkelingslanden-jaarlijks-miljoenen

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