Début février 2026, les États membres des Nations Unies se sont réunis à New York, pour le quatrième cycle de négociations visant à rédiger une « Convention-Cadre sur la coopération fiscale internationale ». En d’autres mots : un traité international sur la fiscalité, juridiquement contraignant pour les États signataires.

Selon des termes de référence adoptés en décembre 2024 par l’Assemblée générale des Nations Unies, cette Convention a un objectif important : celui de « mettre en place un système fiscal international inclusif, juste, transparent, efficace et équitable, contribuant véritablement au développement durable ». Les termes de référence précisent également que la Convention doit comprendre plusieurs engagements, dont en particulier ces trois-ci : (1) assurer une juste répartition des droits d’imposition, notamment en imposant équitablement les entreprises multinationales ; (2) lutter contre les pratiques de fraude et d’évasion fiscales auxquelles se livrent les particuliers fortunés en veillant à ce que ceux-ci soient imposés comme il se doit dans les États Membres concernés ; (3) lutter contre les flux financiers illicites en lien avec l’évasion fiscale, la fraude fiscale et les pratiques fiscales dommageables.

Ces engagements sont particulièrement importants, dans un monde où les profits des entreprises multinationales explosent en même temps que les patrimoines des individus les plus riches du monde. Et pourtant, les États sont incapables de les imposer efficacement alors qu’ils manquent cruellement de financements pour financer les services publics et la transition écologique.

Où est le problème ?

Le problème réside dans le fait que le système fiscal international date du siècle dernier, et n’a pas pu s’adapter aux pratiques de fraude, d’évasion et d’optimisation fiscales des multinationales et des ultra-riches dans un monde globalisé et digitalisé. Si plusieurs accords ont été développés à l’OCDE pour essayer de remédier aux insuffisances du système actuel, ils ont malheureusement accouché d’une souris. En 2019 en particulier, l’OCDE lançait le « BEPS 2.0 », présenté comme une réforme majeure du système fiscal international. Deux piliers structuraient cet accord. Son Pilier 1, censé mettre en place un système de taxation unitaire des multinationales Taxation unitaire des multinationales
taxation unitaire des multinationales , s’est rapidement enlisé dans des blocages politiques. Son Pilier 2, qui instaure un taux minimum mondial de 15% sur les bénéfices des grandes multinationales, est apparu comme un compromis minimal : un taux trop bas, affaibli par de nombreuses exemptions, qui protège les intérêts des pays où sont implantés les sièges des multinationales. L’exemption récente accordée aux multinationales états-uniennes a malheureusement confirmé l’incapacité de cet accord à répondre de manière efficace à l’évasion fiscale des multinationales.

Malgré ces initiatives donc, le problème subsiste : chaque année en moyenne, plus de 40% des profits des multinationales sont transférés dans des paradis fiscaux – des pays qui ont des taux d’imposition particulièrement bas, et qui permettent ainsi aux multinationales de ne pas devoir payer davantage d’impôts dans d’autres pays où elles exercent pourtant des activités économiques. Ce système alimente en plus une concurrence fiscale destructrice, dans laquelle les États se retrouvent contraints d’abaisser leurs propres taux ou de multiplier les exemptions pour rester attractifs. Depuis les années 1980, cette dynamique a conduit à une chute des taux d’imposition des entreprises, qui sont passés en moyenne mondiale de 49% à moins de 25% aujourd’hui.

Résultat : dans son rapport 2024, le Tax Justice Network estimait à 348 milliards USD les montants perdus chaque année par les États à cause de cette seule pratique du transfert des bénéfices des multinationales. Si l’on y ajoute le manque à gagner à cause des pratiques d’évasion fiscale des individus ultra-riches, ce sont 492 milliards USD au total que les États perdent annuellement – dont 200 milliards USD pour les pays du Sud.

Un exemple parmi d’autres : chaque année, le Sénégal perd environ 168 millions USD à cause de sociétés qui utilisent des montages complexes pour transférer leurs profits vers des paradis fiscaux. Or, ce montant représente plus de 70% du budget annuel du ministère de la Santé du Sénégal. Ces sommes manquantes pourraient couvrir la construction d’hôpitaux supplémentaires, payer des soignants mieux formés ou assurer des soins essentiels dans des zones rurales.

Les ultra-riches aussi concernés

En effet, les individus les plus fortunés ont aussi une grande part de responsabilité. Alors que leurs patrimoines augmentent de manière exponentielle, ils paient proportionnellement beaucoup moins d’impôts que le commun des mortels. Sans parler de l’inégalité grandissante accompagnant le fait que les 12 hommes les plus riches du monde possèdent aujourd’hui plus que la moitié de l’humanité la plus pauvre.

Ici aussi, le problème réside dans le fait que le système fiscal actuel n’est pas capable d’empêcher l’évasion fiscale des individus les plus riches : environ 10% du PIB mondial est dissimulé par eux dans des paradis fiscaux. Ils peuvent déplacer en toute opacité leurs actifs dans des structures financières complexes, organiser leur résidence fiscale en fonction des opportunités, ou recourir à des montages de trusts, sociétés-écrans et holdings qui leur permettent de dissocier propriété économique et propriété juridique.

Alors quelle est la solution ?

La Convention-cadre sur la coopération fiscale internationale (ci-après « Convention fiscale ») doit être assez détaillée pour permettre aux États de s’accorder sur les grandes lignes de l’architecture du nouveau système fiscal international (typiquement, une Convention des Nations Unies ne fait que 25 pages environ). Ces grandes lignes pourront ensuite être détaillées encore davantage chaque année, durant des « COP fiscales » (Conférence des Parties, comme celle pour le climat). Les COP pourront notamment décider si un « protocole » supplémentaire (texte juridiquement contraignant) est nécessaire pour affiner les engagements figurant dans la Convention.

1. La taxation unitaire des profits des multinationales

En attendant, selon les recommandations de la société civile internationale réunie au sein de la Global Alliance for Tax Justice, plusieurs engagements doivent au minimum figurer dans la Convention elle-même, dont en premier lieu celui de mettre en place un nouveau système international garantissant une imposition équitable, progressive, transparente et efficace des entreprises multinationales. Pour le moment, dans le premier texte proposé de la Convention, aucun article ne concerne les multinationales. Il est donc primordial que cette absence soit corrigée.

En particulier, les organisations de la société civile demandent de mettre en place une forme de taxation unitaire des profits des multinationales selon leurs activités réelles dans les pays où elles opèrent. Qu’est-ce que la taxation unitaire ? Dans le cadre du système actuel dit de « prix de transfert », les multinationales sont imposées pays par pays, comme si chaque filiale était une entreprise distincte. Cela encourage le transfert des bénéfices vers des juridictions à faible imposition (paradis fiscaux, comme expliqué ci-dessus). La taxation unitaire aborde la répartition des bénéfices différemment. Elle traite un groupe multinational comme une seule et même entreprise, calcule les bénéfices globaux du groupe, puis répartit ces bénéfices entre les pays à l’aide d’indicateurs de l’activité économique réelle, par exemple le nombre de travailleurs, les actifs ou les ventes.
Différentes formules de répartition accordent une importance différente à ces indicateurs et produisent donc des modèles de redistribution différents. Les accords actuels favorisent ainsi les pays où résident les entreprises (« resident countries ») plutôt que les pays « source » (« source countries », d’où viennent souvent les matières premières et où les biens sont manufacturés). Lors d’une COP suivant la Convention, une nouvelle formule devrait être adoptée, pour une répartition plus équitable des droits d’imposition.

En outre, cet engagement doit être assorti d’un taux de taxation minimal ambitieux – plus élevé donc, que les 15% adoptés à l’OCDE. Si la société civile demande généralement un taux de 25%, c’est-à-dire e taux moyen mondial actuel, ce sera bien aux États membres de décider de cela lors d’une future COP.

Selon une nouvelle étude de Public Services International, une telle architecture basée sur la taxation unitaire et assortie d’un taux de 25% permettrait aux États de récolter 700 milliards USD par an, soit dix fois le montant nécessaire pour éradiquer l’extrême pauvreté dans le monde. Dans ce scénario, la base fiscale de l’Inde doublerait, tandis que l’Indonésie et le Brésil enregistreraient une augmentation de plus de 40% chacun. Selon l’étude, la Belgique pourrait gagner jusqu’à 20 milliards EUR par an. Un passage à la taxation unitaire serait donc un gros soulagement pour les finances publiques en Belgique.

2. Les ultra-riches doivent contribuer aussi

Outre les multinationales, les organisations de la société civile demandent que la Convention inclue l’engagement de mettre en place un mécanisme global de taxation de la fortune des individus les plus riches, contribuant à une répartition plus équitable des richesses à l’échelle mondiale. Pour le moment, l’article à ce sujet dans le premier texte proposé de la Convention ne va pas assez loin : il ne parle que d’« explorer des approches coordonnées visant à garantir une imposition efficace des particuliers fortunés ». Si les détails d’un mécanisme pour garantir l’imposition équitable des ultra-riches peuvent être développés lors des COP futures, cela ne sera possible que si le texte de la Convention inclut un langage précis s’engageant à mettre en place un mécanisme global.

3. Des engagements en matière de transparence

Pour que ces mécanismes globaux d’imposition (que ce soit concernant les multinationales ou les ultra-riches) soient rendus possibles, plusieurs autres engagements en matière de transparence sont absolument nécessaires. La Convention doit dans ce but inclure la mise en place de quatre mécanismes effectifs et inclusifs de transparence fiscale : un registre mondial des bénéficiaires effectifs, un registre mondial des actifs, l’obligation pour les multinationales de publier annuellement des rapports publics « pays par pays » (contenant les informations sur leurs bénéfices, activités réelles et impôts payés), et l’échange automatique d’informations entre pays (concernant des citoyens étrangers, des entreprises ou des fiducies). De tels mécanismes vont évidemment prendre du temps à s’établir intégralement. Mais sans eux, jamais notre système fiscal ne pourra efficacement combattre les problèmes de fraude, d’évasion et d’optimisation fiscales qui existent aujourd’hui.

4. Un lien explicite avec le développement durable et la lutte contre le dérèglement climatique

Enfin, la Convention doit également inclure un article fort sur le lien entre fiscalité et développement durable, incluant une référence aux autres engagements et obligations des gouvernements, en particulier ceux relatifs aux Objectifs de développement durable Objectifs de Développement Durable
Objectifs de développement durable
ODD
SDG Les objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, constituent le cadre de référence des Nations unies pour le développement international. Ils remplacent les 8 objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui se focalisaient sur les seuls symptômes sociaux de la pauvreté dans les pays en développement, sans en interroger les causes structurelles. Principaux changements ? Tous les pays sont concernés et les objectifs, désormais au nombre de 17, sont déclinés en 169 cibles précises. Les ODD sont donc, en bref, l’horizon que s’est fixé l’ONU pour un développement harmonieux.

Ce programme est ambitieux, puisqu’il vise à généraliser à l’ensemble du monde le développement économique et social, tout en réduisant drastiquement les émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des ressources naturelles. Une perspective illusoire sans une transition rapide et radicale vers de nouveaux modèles de développement, à la fois plus pauvres en carbone, moins gourmands en matières premières et plus équitablement répartis. des Nations Unies, à l’égalité des genres, et à la protection du climat et de la biodiversité.

En particulier, la Convention devrait inclure l’engagement de mettre en place des instruments de fiscalité environnementale progressive fondés sur le principe pollueur-payeur et sur celui des responsabilités communes mais différenciées. Les organisations de la société civile appellent dans ce cadre à l’établissement d’une surtaxe mondiale sur les profits des entreprises fossiles et polluantes, permettant aux États de dégager des ressources nouvelles pour financer l’action climatique. Selon le réseau Eurodad, une telle surtaxe de 20% aurait pu générer plus de mille milliards USD pour le climat, si elle avait été adoptée en même temps que l’Accord de Paris Accord de Paris .

Conclusion : on est encore loin du compte

Cette Convention est une opportunité historique, par le seul fait qu’elle pourrait générer des centaines de milliards de dollars pour la grande majorité des États du monde qui sont perdants face aux paradis fiscaux dans le système fiscal actuel. Si les États du Sud (en particulier le Groupe Afrique) sont les plus ambitieux dans les négociations, de nombreux pays de l’OCDE, la Belgique comprise, auraient énormément à gagner d’une nouvelle Convention qui transforme réellement le système fiscal international.

Et pourtant, ces pays se montrent souvent réticents à inclure un langage trop spécifique ou ambitieux, comme s’ils essayaient de « limiter les dégâts » du système actuel, plutôt que de créer un nouveau système plus transparent et performant. On voit se déployer une forme de prophétie auto-réalisatrice : si les États de l’OCDE continuent de ne pas croire à la faisabilité d’un nouveau système fiscal international, ils vont finalement l’empêcher d’exister.

Le message du CNCD-11.11.11, pour tous ces négociateurs et négociatrices, est le suivant : rédiger cette Convention doit prendre le temps qu’il faudra, mais elle doit à tout prix permettre de créer un nouveau système fiscal international réellement juste, équitable et efficace. Elle ne peut pas simplement pallier les insuffisances du système actuel. Sinon, nous nous retrouverons exactement dans la même situation dans 25 ans, à devoir négocier un nouveau texte, après avoir perdu 25 ans de recettes fiscales pourtant nécessaires aujourd’hui.