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Sahara occidental occupé : la Commission européenne applique le modèle “colonies israéliennes”

Nathalie Janne d'Othée Nathalie Janne d’Othée
23 février 2018

Pierre Moscovici, commissaire européen aux Affaires économiques et financières, fiscalité et douanes, répondait ce 8 février [1] à deux questions qui lui avaient été posées sur l’application de la décision de la Cour de Justice de l’UE du 21 décembre 2017 [2] aux relations commerciales entre l’UE et le Maroc. Cette dernière rappelle en effet que l’Accord d’association UE-Maroc ne s’applique pas au territoire du Sahara occidental et que le Maroc n’a le droit d’exploiter les ressources de ce territoire qu’avec le consentement et au bénéfice du peuple sahraoui. Dans sa réponse, le Commissaire européen préconise une solution calquée sur la situation des colonies israéliennes. Mais cette solution est-elle réellement probante ?

Application du modèle « colonies israéliennes »

Pierre Moscovici souligne que les produits du Sahara occidental ne peuvent pas bénéficier du tarif préférentiel appliqué en vertu de l’accord UE-Maroc. Les douanes marocaines sont responsables de la vérification de l’origine. Et si les douanes d’un Etat membre ont des doutes « raisonnables » sur l’origine d’un produit, elles peuvent interroger leurs homologues marocains en vertu du principe de coopération administrative repris dans le Titre V du Protocol 4 de l’Accord UE-Maroc.

Il s’agit du même système appliqué dans l’Accord d’association UE-Israël pour exclure les produits des colonies israéliennes du bénéfice du tarif préférentiel. Or, suite à l’entrée en vigueur de l’accord en 2000, le système avait rapidement montré ses failles et cela, pour la raison simple qu’Israël ne considère pas les colonies comme extérieures à son territoire. Pour remédier à ce dysfonctionnement, l’UE et Israël ont conclu un arrangement technique en 2005 selon lequel l’UE établit une liste des codes postaux des colonies israéliennes, régulièrement mise à jour, tandis qu’Israël s’engage à ce que le code postal du lieu de production soit apposé sur les marchandises. La charge de la preuve repose dès lors entièrement sur les douanes des Etats membres qui doivent vérifier à chaque lot si la marchandise provient d’une localité israélienne ou du Territoire palestinien occupé.

Le problème qui va se poser avec le Maroc sera similaire. Le Maroc considère en effet le Sahara occidental comme faisant partie intégrante du territoire marocain. Si on suit la logique mise en œuvre dans le cadre de l’Accord d’association UE-Israël, il serait donc nécessaire d’établir avec le Maroc un arrangement technique permettant aux autorités douanières européennes d’identifier les produits du Sahara occidental afin de les exclure du tarif préférentiel. Mais ce système est loin d’être infaillible.

Limites de l’arrangement technique

Depuis qu’il est établi en 2005, l’arrangement technique UE-Israël montre ses limites [5]. Premièrement, les douanes européennes n’ont pas le temps de vérifier chaque lot de marchandise, devant privilégier le bon fonctionnement du libre-échange. Les procédures de vérifications sont longues et certains produits, comme les fruits et légumes, ne peuvent être bloqués trop longtemps. Deuxièmement, l’UE doit sans cesse mettre à jour la liste des codes postaux de colonies en perpétuel essor. Or en 2013, Israël a en outre introduit un nouveau système de codes postaux à 7 chiffres, rendant le travail de suivi de ceux-ci encore plus difficile pour les autorités européennes. Enfin, les fraudes à l’origine sont nombreuses et difficiles à vérifier. L’origine des produits agricoles est particulièrement difficile à retracer étant donné leur fongibilité. Et souvent, les entreprises exportatrices présentes dans les colonies ont également des sites de production à l’intérieur des frontières internationalement reconnues d’Israël, ce qui leur permet de mêler les produits des colonies avec les autres produits pouvant bénéficier de tarifs préférentiels.

L’étiquetage correct des produits sahraouis

Dans sa réponse au Parlement européen, Pierre Moscovici rappelle également les obligations des Etats membres en matière d’indication de l’origine des produits, qui doit être claire et non trompeuse pour les consommateurs.

A nouveau, la Commission européenne ressort la solution adoptée dans le cas des colonies israéliennes. En novembre 2015, elle avait publié une notice interprétant le droit européen dans le cas des produits des colonies israéliennes [6]. Mais la vérification de l’indication d’origine est une tâche quasi impossible [7] pour les Etats si ce n’est sur base de plaintes par les consommateurs, à condition que ces derniers puissent apporter la preuve de leurs allégations. Comme pour les douanes, le mauvais étiquetage de produits agricoles est très difficile à détecter. Si les douanes étaient à même d’identifier les produits des colonies israéliennes, les Etats pourraient se baser sur des listes établies par ces dernières pour vérifier l’étiquetage correct de l’origine par les détaillants. Mais ce n’est pas le cas.

Par ailleurs, l’Union européenne a accordé au Maroc un statut spécial qui lui permet de vérifier la conformité des produits avec les standards européens en vue de leur commercialisation sur le marché européen. L’agence marocaine EACCE a ainsi été accréditée par l’UE pour mener ces contrôles sur les biens destinés à l’exportation vers son marché. Or, un rapport de l’organisation Western Sahara Resource Watch a révélé que non seulement cette agence avait des bureaux dans le territoire occupé, mais délivrait également des certificats d’origine « Maroc » à des produits issus du Sahara occidental occupé [8].

Pistes de solutions

Si le système mis en place pour les produits des colonies israéliennes ne fonctionne pas, quelles solutions peuvent-elles être trouvées pour les produits issus du Sahara occidental ?

Il serait logique que l’Union européenne renverse la charge de la preuve, demandant au Maroc ou aux entreprises exportatrices de prouver que les produits qu’il exporte ne proviennent pas du Sahara occupé. Encore faut-il trouver une preuve reconnue par les deux parties. Et il est difficile d’imaginer que le Maroc accepte la présence d’un organisme indépendant de contrôle sur son territoire. Comme moyen de pression, l’Union européenne peut suspendre le volet commercial de l’Accord d’Association. Mais le Maroc ne se privera alors sans doute pas d’exercer les pressions à sa portée, notamment via le contrôle migratoire et la coopération sécuritaire.

Par ailleurs, dans sa réponse aux questions des parlementaires, le Commissaire Moscovici se veut peut-être rassurant vis-à-vis de ses partenaires marocains, en rappelant que l’UE n’interdit pas l’importation des produits issus du Sahara occidental occupé. Mais en laissant entrer ces produits sur le marché européen, l’UE et ses Etats membres violent leur obligation de non-assistance au maintien de l’occupation illégale par le Maroc du Sahara Occidental. Ils ne devraient en effet pas contribuer à la violation du droit à l’autodétermination du peuple sahraoui et donc ne pas alimenter financièrement l’entreprise de colonisation en important des produits marocains issus du Sahara occidental [9]. Dans le cas d’une interdiction de ces produits, on pourrait imaginer que les entreprises exportatrices marocaines doivent passer un screening par un organe indépendant, prouvant qu’elles n’ont pas d’activités au Sahara occidental avant de se voir accorder un agrément d’exportation vers l’UE. Cette solution permettrait de contourner les difficultés d’identification d’origine pour les produits agricoles.

Accord entre l’UE et le Maroc sur le Sahara occidental

Mais l’UE semble malheureusement emprunter une autre direction en négociant avec le Maroc un accord visant à appliquer un tarif préférentiel aux produits du Sahara occidental. Une telle possibilité pourrait paraître faisable, puisque contrairement au territoire palestinien occupé, le Sahara occidental n’est encore l’objet d’aucun traité de libre-échange avec l’UE. Dans le cas des colonies israéliennes, la Cour de justice de l’UE avait statué en 2010 dans le cas « Brita » que le tarif préférentiel prévu dans l’Accord d’association UE-Israël ne pouvait être accordé pour des marchandises provenant de Cisjordanie, étant donné que ce territoire était l’objet d’un autre accord d’association entre l’UE et l’OLP [10].

Mais l’arrêt de la CJUE du 21 décembre 2016 élabore sur ce point et précise que même si aucun autre traité n’est en vigueur pour ce territoire (§102), le Maroc ne peut y être considéré comme souverain (§104). La Cour souligne par conséquent qu’en vertu du droit à l’autodétermination dont jouit le peuple sahraoui, l’exploitation des ressources du Sahara occidental ne peut se faire qu’avec son consentement, (§106). L’UE présentera peut-être le résultat d’une consultation de la population du Sahara occidental, mais celle-ci diffère du peuple, tenant du droit à l’autodétermination et légitimement représenté par le Front Polisario (§105) [11].

Le 31 janvier dernier, l’UE et le Maroc ont annoncé la signature d’un accord concernant les produits issus du Sahara occidental, sans que le Front Polisario n’ait été consulté [12]. L’organisation Western Sahara Resource Watch a elle été invitée à une consultation sur les bénéfices de cet accord pour la population, mais a refusé l’invitation soulignant qu’elle ne représentait pas le peuple sahraoui et qu’elle ne comprenait pas l’objectif d’une consultation alors que l’accord est déjà signé [13].

En définitive, la réponse du Commissaire Moscovici démontre une volonté de se mettre en conformité avec la décision de la Cour du 21 décembre 2016. Mais le modèle appliqué aux colonies israéliennes, qu’il entend ici répliquer, a déjà montré ses limites à maintes reprises. Par ailleurs, sa réponse peut se révéler assez hypocrite, sachant que la Commission européenne semble négocier parallèlement avec le Maroc l’application d’un tarif préférentiel pour les produits du Sahara occidental.

La Commission européenne semble souvent avancer à tâtons quand il s’agit d’adapter ses accords commerciaux au respect du droit international. Cette stratégie peut s’avérer perdante autant sur le plan du respect du droit que du point de vue des acteurs économiques qui ne savent pas à quoi s’en tenir. Il est aujourd’hui temps que l’Union européenne sorte des solutions ad hoc, pour adopter une politique commerciale cohérente vis-à-vis des territoires illégalement colonisés [14]. Et cette politique ne peut faire l’impasse sur le droit international et sur les obligations de non-reconnaissance et de non-assistance qu’il impose à l’UE et à ses Etats membres.

[1European Parliament, Answer given by Mr Moscovici on behalf of the Commission, 8th February 2018 (E-007241/2017). http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2017-007241&language=EN

[2CJUE, Arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (C-104/16 P).

[3European Parliament, Answer given by Mr Moscovici on behalf of the Commission, 8th February 2018 (E-007241/2017). http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2017-007241&language=EN

[4CJUE, Arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (C-104/16 P).

[5Les relations UE-Israël : promouvoir et assurer le respect du droit international, Euromed Rights & Aprodev, mai 2012 https://euromedrights.org/wp-content/uploads/2015/04/RA_Eu_Isreal_Fr_Web72Dpi_240956315.pdf

[6Communication interprétative relative à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis juin 1967, Commission européenne, 12 novembre 2015 (UE 2015/C 375/05)
 : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015XC1112%2801%29&from=FR

[7« L’étiquetage des produits des colonies israéliennes : une mission impossible ? », op. cit.

[8Label and Liability - How the EU turns a blind eye to falsely stamped products made by Morocco, Western Sahara Resource Watch & Emmaus Stockholm, June 2012, p. 7 http://www.wsrw.org/a105x2321

[9Ghislain Poissonnier et François Dubuisson, « La question du Sahara occidental devant le Tribunal de l’Union européenne : une application approximative du droit international relatif aux territoires non autonome », dans Journal du Droit International, Clunet, n°2/2016 avril-mai-juin 2016. François Dubuisson (Centre de droit international-ULB), Les obligations internationales des États membres de l’UE concernant le commerce des produits des colonies israéliennes, CNCD-11.11.11, 11.11.11 & FIDH, Rapport, février 2014 (mis à jour en juillet 2014).

[10CJUE, Arrêt du 25 février 2010, Firma Brita GmbH c. Hauptzollamt Hamburg-Hafen, (affaire C‑386/08).

[11CJUE, Arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (affaire C-104/16 P).

[12« L’UE fait un accord sur le Sahara qui viole le jugement de sa cour », Western Sahara Resource Watch, 5 février 2018. http://www.wsrw.org/a111x4077

[13« Pourquoi WSRW refuse de participer à la consultation UE sur le Sahara », Western Sahara Resource Watch, 9 février 2018. http://www.wsrw.org/a111x4087

[14Voir à ce sujet : Occupation/annexion d’un territoire : Respect du droit humanitaire international et des droits de l’homme et politique cohérente de l’Union européenne dans ce domaine, Parlement européen, Direction générale des politiques externes, Département thématique, juin 2015. http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/534995/EXPO_STU%282015%29534995_FR.pdf

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