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« State-building » : le(s) revers d’une ambition

François Polet François Polet
7 novembre 2012

Irak, Afghanistan, Haïti, ... Les puissances occidentales interviennent pour reconstruire des Etats du Sud à la dérive mais, explique François Polet, « ces dix dernières années, aucun des pays où la reconstruction des institutions a été portée à bout de bras par des intervenants extérieurs ne présente de signe de progrès durable ».

La livraison de mars 2012 de la revue trimestrielle Alternatives Sud, intitulée « Re-construire les Etats, nouvelle frontière de l’ingérence » [1], revient sur un phénomène - le state-building - devenu modalité majeure de l’action des puissances occidentales à la périphérie du système international.

Après avoir longtemps appelé à leur recul ou à leur rétrécissement (« rolling back/downsizing the State »), la communauté internationale se pose effectivement en architecte de la reconstruction des Etats. A ce titre, des bataillons d’experts internationaux s’activent « sur le terrain » à renforcer ou réformer les institutions - forces de l’ordre et armée, processus électoraux, institutions politiques, tribunaux, administrations - destinées à composer un nouveau type d’Etat, « démocratique, responsable et efficient ».

Nouveau registre de l’action internationale

Par-delà ses récupérations discutables, la déliquescence d’un grand nombre d’Etats au Sud est d’abord une réalité historique. Celle-ci trouve sa principale source dans le cocktail de crise économique, d’endettement et d’ajustement structurel qui touche les pays du Sud au cours des années 1980 et se traduit par le sous-financement des institutions et des politiques publiques. La coopération occidentale compense partiellement cette rétraction des services publics au sein des populations, mais son mode opératoire – l’aide projet –, en court-circuitant l’Etat, contribue à le délégitimer et à l’affaiblir. La fin de la guerre froide et la marginalisation géopolitique des anciens clients rompent les derniers mécanismes de stabilisation politique internes et accélèrent la fragmentation des territoires et l’apparition des chefs de guerre.

La déliquescence d’un grand nombre d’Etats au Sud est d’abord une réalité historique

Mais le spectacle des Etats à la dérive n’a pas automatiquement converti le state-building en problématique de premier plan au sein de la communauté internationale. La montée en puissance du thème sera progressive et dérivera d’une série de réévaluations en matière de doctrine et de priorités au sein des instances gouvernementales du Nord. La nécessité de l’investissement dans la remise sur pieds des institutions publiques apparaît tout d’abord dans le cadre des missions de maintien de la paix dans les environnements post-conflits au Cambodge, en Haïti, au Liberia, au Timor-Oriental. Elle imprègne également la réflexion sur les stratégies post-ajustement structurel au sein des grandes agences de développement à la fin des années 1990, qui réhabilite le rôle de l’Etat « bien gouverné » dans la lutte contre la pauvreté.

Enfin le state-building reçoit une impulsion décisive dans le cadre du virage doctrinal de l’après-11 Septembre, qui place les « Etats faillis » au cœur des politiques de défense des pays industrialisés. Le nouveau paradigme sécuritaire n’envisage pas seulement les Etats faillis comme des havres potentiels pour les activités terroristes, ils sont les foyers d’une série de « menaces transnationales majeures » susceptibles de toucher le premier monde : pandémies, réseaux criminels, prolifération des armes non conventionnelles, dégradations environnementales, migrations incontrôlées, ruptures de l’approvisionnement énergétique.

Souveraineté « fonctionnelle »

Une convergence s’opère début des années 2000 entre cet agenda sécuritaire autour des failed states et l’agenda du « droit d’ingérence humanitaire » - rebaptisé « responsabilité de protéger » -, dans la reformulation de l’idée de souveraineté étatique : celle-ci ne doit plus être considérée comme le droit qu’a chaque Etat de gérer ses affaires indépendamment, mais comme un devoir, celui d’assumer une série de « responsabilités » vis-à-vis de ses citoyens - en fournissant une série de biens publics, à commencer par la sécurité « humaine » -, et vis-à-vis des autres Etats - en évitant le développement sur son territoire de phénomènes tels que le terrorisme ou le trafic d’armes, qui ont des répercussions négatives ailleurs.

L’incapacité ou la non-volonté d’assumer cette souveraineté « fonctionnelle » donne le droit à la communauté internationale de passer outre la souveraineté « formelle » des Etats et d’intervenir dans leur juridiction en vue de reconstruire des institutions démocratiques capables de remplir ces fonctions. Dans cet ordre d’idée, la mise en place d’administrations internationales destinées à remplir provisoirement les fonctions étatiques de base tout en menant parallèlement une entreprise de state-building est de plus en plus envisagée comme une modalité idéale de gestion des zones jugées « non gouvernées ». A l’instar de la proposition de « mise sous tutelle internationale » de Haïti, avancée un temps par certains diplomates au lendemain du séisme de janvier 2010 avant d’être rejetée du fait de l’hostilité prévisible de la société haïtienne à l’idée d’un gouvernement étranger.

Un projet failli

Le moins qu’on puisse dire est que les activités menées au nom du state- building ces dix dernières années n’ont pas donné les résultats escomptés. Passons sur les débâcles d’Irak et d’Afghanistan : aucun des pays où la construction, ou la reconstruction, des institutions a été portée à bout de bras par des intervenants extérieurs ne présente de signe de progrès durable en matière de démocratie, de transparence administrative, de développement socio-économique, ou de sécurité intérieure.

Ces contre-performances ne dérivent pas seulement de la « complexité du terrain » ou de la « mauvaise volonté des parties », elles résultent pour une bonne part de l’ambition des programmes de state-building : ceux-ci ne visent pas tant à « reconstruire » des institutions détruites ou affaiblies qu’à « repartir de zéro », à redessiner l’environnement institutionnel et politique existant pour le conformer aux « bonne pratiques internationales » en matière de gouvernance et de développement économique. Logiquement, le dénigrement plus ou moins explicite des modes d’organisation et des codes locaux au profit de « standards » jugés universellement valides « car ils ont fait leurs preuves ailleurs » ne s’est pas traduit par l’appropriation mais, suivant les contextes et les marges de manœuvre des récepteurs, par la résistance, l’indifférence ou l’adhésion de façade.

Le meilleur service que la communauté internationale peut rendre à ces États serait de s’attaquer aux faiblesses de la gouvernance économique et financière

Dans plusieurs cas, l’insensibilité des intervenants aux effets sociaux et politiques de leurs mesures a pu contribuer à la remise en cause de fragiles équilibres entre forces politiques, au retour de la violence et au renforcement des clivages (Irak). Du reste, l’engagement des « majorités passives » dans les cadres proposés est d’autant plus illusoire qu’elles constatent au quotidien l’écart entre les promesses, en matière de services publics, d’emplois et de sécurité en particulier, et leur concrétisation, ainsi que l’écart entre les valeurs promues et la realpolitik suivie par les intervenants. Comment imaginer qu’un contrat social puisse être reconstruit entre une population laissée à elle-même et un État en voie de reconstruction prioritairement tourné vers la satisfaction des objectifs économiques (contrats de reconstruction, accès aux ressources naturelles) et sécuritaires (contrôle des frontières, protection des élites) de ses soutiens extérieurs ?

Priorité aux dynamiques endogènes

Les dynamiques de transformation sociopolitique et socio-économique enclenchées depuis une dizaine d’années par les gouvernements progressistes de l’Amérique du Sud et, depuis 2011, dans une partie du monde arabe, offrent un contraste saisissant avec les processus que nous venons d’évoquer. Bien sûr, ces dynamiques sont inégales, incertaines, sous tension à bien des égards, mais à la différence des institutions portées à bout de bras par les intervenants étrangers en Haïti, en Afghanistan ou au Timor, elles sont le résultat de mouvements sociaux, culturels et politiques endogènes qui leur confèrent un haut degré de légitimité interne et garantissent leur correspondance avec la réalité des rapports sociaux et des systèmes normatifs locaux.

Est-ce à dire que la communauté internationale devrait rester les bras croisés ? Certes non, mais l’expérience de ces dernières années montrant que, l’enfer étant pavé de bonnes intentions, les principes qui guident son action doivent être entièrement repensés, en vue de limiter ses interférences avec les processus sociopolitiques internes des pays concernés. Dans cet esprit, le meilleur service qu’elle puisse rendre à ces États serait de s’attaquer aux faiblesses de la gouvernance économique et financière internationale qui contribuent à leur déstabilisation – mesures de libéralisation et de privatisation imposées, instabilité du prix des matières premières liée à la spéculation, opacité des circuits financiers internationaux, complaisance vis-à-vis des entreprises extractives hautement corruptrices…

[1Re-construire les Etats, nouvelle frontière de l’ingérence
Alternatives Sud (2012), Paris/LLN, Syllepse, Cetri.
Un livre coordonné par François Polet. Disponible en librairie ou sur www.cetri.be

Source : article publié dans dlm-demain le monde, n°14, juillet-août 2012.

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