TTIP, CETA, etc., d'une menace démocratique à une opportunité de revaloriser le politique ?
Flashmob anti-TTIP, Bruxelles, mai 2016
© Paula Bouffioux

TTIP, CETA, etc., d’une menace démocratique à une opportunité de revaloriser le politique ?

La récente résistance de la Wallonie à signer l’accord de commerce et d’investissements entre l’UE et le Canada a fait grand bruit. Comment comprendre en effet qu’une région qui dispose des liens économiques et culturels si intenses avec ce grand pays et, plus particulièrement, avec le Québec, en vienne à refuser de renforcer ces mêmes relations, au point de paralyser l’ensemble de l’Europe ? A y regarder de plus près, on s’aperçoit que ce n’est pas le Canada qui est en cause, mais bien le modèle même de la politique commerciale européenne. La signature n’étant qu’une première étape, il importe maintenant de profiter du processus de ratification, mais aussi de la définition des prochains mandats, pour élargir cette discussion à l’ensemble de l’Europe. Des alternatives existent et méritent d’être mises en débat. Elles sont renforcées par les mobilisations citoyennes partout en Europe.

27 octobre 2016. Après une semaine de crispation politique et médiatique, un accord est trouvé entre le Canada, l’Union européenne (UE), l’Etat fédéral belge et une série d’entités fédérées, Wallonie en tête, qui conditionnaient la signature du CETA (dénommé AECG ou CETA, selon l’acronyme anglais) au respect de certaines balises et réclamaient la renégociation de ce traité. Au final, ce dernier est signé tel quel, mais assorti d’un instrument interprétatif conjoint, ainsi que d’une déclaration de la Belgique précisant entre autres que certaines entités fédérées conditionneront la ratification de l’accord à la révision du chapitre concernant l’arbitrage et la protection des investissements. Dans les jours qui suivent, majorité et opposition s’écharperont à coups de hashtags sur les réseaux sociaux quant à l’interprétation des acquis, les uns vendant un #NewCETA quelque peu abusif, les autres leur renvoyant un #SameCETA tout aussi approximatif [1].

Quoi qu’il en soit, avant même de poser la question du bien-fondé d’un tel traité, il convient avant tout de se réjouir de voir enfin poindre le débat démocratique sur un accord commercial européen. En effet, depuis les années 1990 qui ont vu la naissance de l’Organisation mondiale du commerce puis la tentative infructueuse d’obtenir un Accord multilatéral sur les investissements (AMI), la politique européenne en la matière a singulièrement évolué, sans que cela ne soulève de réel débat démocratique, en dehors des cercles d’initiés.

Multiplication des traités bilatéraux sans débats démocratiques

Devant la paralysie du multilatéralisme, mis doublement en échec à Seattle (1999) et à Cancún (2003), l’UE, comme de nombreux autres pays et régions du monde d’ailleurs, a opté pour la multiplication des traités bilatéraux de libre-échange. Elle a ainsi négocié avec succès des accords avec, entre autres, ses voisins méditerranéens, la Corée du Sud ou l’Amérique centrale. Il lui est aussi arrivé de diviser des institutions régionales existantes, comme ce fut le cas avec les Accords de partenariat économique intérimaires, en Afrique, ou le traité signé avec la Colombie et le Pérou, en l’absence de deux autres partenaires de la Communauté andine des Nations, à savoir l’Equateur et la Bolivie. D’autres négociations enfin font du surplace depuis de nombreuses années, notamment celles avec l’Inde et le Mercosur (Cône sud latino-américain).

Mais à travers toutes ces étapes, l’un des éléments les plus frappants a été l’absence de débat démocratique quant aux impacts que ce type de traités peuvent avoir sur la vie des Européens, de même que sur celle des citoyens des pays partenaires, en particulier dans les pays en développement. Les Etats membres donnent mandat à la Commission sans débat public, cette dernière négocie, parfois longuement, puis obtient en général un aval du Conseil, du Parlement européen et des parlements nationaux, sans que cela ne suscite ni de grands débats politiques, ni beaucoup d’intérêt médiatique.

Le Traité de Lisbonne et les « barrières non tarifaires »

Le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, a toutefois notablement changé la donne. Outre le commerce proprement dit, il a confié à l’Union européenne le domaine de la promotion des investissements [2]. La Commission en a profité pour prendre l’initiative de lancer des négociations avec une série de partenaires sur une base beaucoup plus large que par le passé. Il ne s’agit plus ici, comme dans un accord de libre-échange classique, de discuter de la baisse des droits de douanes sur une série de produits. Notons d’ailleurs que le commerce entre l’UE et le Canada est déjà très largement libéralisé, et d’ailleurs florissant. Bien plus, cette nouvelle génération de traités vise à lutter contre les « barrières non tarifaires » que constituent les divergences de normes entre pays et régions du monde.

Bien entendu, la convergence des normes peut être souhaitable dans toute une série de domaines techniques. La Commission européenne a ainsi eu à de nombreuses reprises recours à l’exemple des couleurs de phares de voitures, qui ne devrait pas constituer de problème éthique majeur pour les consommateurs d’un pays ou d’un autre. Mais les normes ne concernent évidemment pas uniquement le domaine technique : on parle là aussi de santé, d’alimentation, d’environnement ou de droit du travail.

Un problème de méthodes

Bien plus que le principe même de convergence des normes, ce qui pose fondamentalement problème dans cette nouvelle générations de traité, ce sont les méthodes employées pour ce faire. Il s’agit premièrement, en amont, de la mise en place de conseils de coopération réglementaires, à savoir de mécanismes qui imposeraient à tout législateur de démontrer avant d’élaborer une nouvelle réglementation que celle-ci n’entraînera pas de divergence avec l’autre pays. Si, dans le cas du CETA, ce mécanisme est facultatif, il crée de nouveaux espaces où les lobbies d’affaires pourront influencer les processus législatifs. De plus, le risque existe le voir devenir obligatoire dans d’autres accords. Il s’agit ensuite, en aval, d’un système de règlement des différends permettant aux investisseurs de poursuivre les Etats lorsqu’ils estiment qu’une décision atteint à leurs profits. Ce système, nommé ISDS sur base de son acronyme anglais, a fait l’objet d’une proposition de réforme par l’Union européenne, qui instituerait progressivement une cour internationale permanente, dite ICS (pour International Court System), tendant vers une cour multilatérale sur l’investissement (MIC) [3]. Une proposition qui constitue sans aucun doute un nécessaire pas dans le bon sens s’il remplaçait les cours bilatérales privées utilisées dans le cadre de près de 3 000 traités, car il permettrait d’éviter le passage par des cours privées et le mélange des genres entre avocats et arbitres. Mais une avancée insuffisante, car elle ne prévoit pas l’épuisement des recours devant les juridictions naturelles, mais surtout parce qu’elle continue de couvrir les « expropriations indirectes », et donc les législations sociales ou environnementales. A ce jeu, il est difficilement envisageable que les normes s’harmonisent vers le haut. Ce type d’accord renforcent donc la course vers le bas que les Etats se livrent depuis une trentaine d’années en matières de normes sociales et environnementales.

Le principe des listes négatives

Outre la convergence des normes, le CETA ouvre une porte, ouverture qui pourrait se reproduire dans les accords futurs, vers un autre principe dangereux : celui de listes négatives de matières libéralisées, en particulier dans le domaine des services. Le principe est simple. Plutôt que de fixer une liste précise de domaines faisant l’objet d’une libéralisation, on inverse la charge de la preuve : tout est libéralisé, sauf ce qui est spécifiquement protégé. Pour donner un exemple présent, l’Allemagne a cru bon de spécifier dans le CETA qu’elle immunisait l’ensemble de son système de sécurité sociale. La Belgique n’en avait pas fait autant, et il a fallu attendre les négociations de dernière minute pour obtenir l’introduction dans la déclaration interprétative d’une clause excluant explicitement la sécurité sociale et les assurances de santé. Mais au-delà des services déjà existants, les listes négatives verrouillent tous les services futurs et empêcheront donc à l’avenir nos Etats de protéger des services qu’ils jugeraient stratégiques. On voit donc se restreindre la marge manœuvre politique des générations futures.

DIMINUTION DES MARGES DE MANŒUVRE POLITIQUES DES ETATS

Bien entendu, le cas du Canada est différent de celui des Etats-Unis, avec lesquels les négociations d’un Partenariat transatlantique de commerce et d’investissements (PTCI ou TTIP) ont démarré en 2013 et sont aujourd’hui fortement compromises par l’élection du protectionniste Donald Trump à la présidence des Etats-Unis. Les normes sociales canadiennes sont beaucoup plus proches de l’Europe. Quant aux normes environnementales, elles divergent en de nombreux points, mais ont été relativement bien préservées dans le CETA. Cependant, l’élément essentiel n’est pas ici de savoir si nous acceptons une convergence des normes entre l’Europe et ce pays en particulier, mais si nous sommes prêts à céder sur le principe d’accords dont les dispositions mettent en danger notre capacité future à réguler l’économie et, plus largement, à garantir l’intérêt général.

Il est à ce titre intéressant de noter la contradiction flagrante dans l’argumentation des défenseurs de ce type d’accords. D’une part, ils défendent les négociations sur le TTIP sur base de l’argument qu’on ne pourra juger ce traité que le jour où on disposera du texte final. D’autre part, ils demandent d’approuver le CETA car il serait selon eux trop tard pour en modifier le contenu. Cela revient-il à dire que tout mandat donné à la Commission européenne implique automatiquement l’obligation d’en valider le résultat a posteriori ? Comment pourrons-nous demain refuser aux Etats-Unis la mise en place de mécanismes que nous avons acceptés vis-à-vis du Canada ? Enfin, quelle posture adopter vis-à-vis des autres pays avec lesquels la Commission compte négocier prochainement : Australie, Nouvelle-Zélande, mais aussi des pays en développement tels que le Mexique ou la Chili ? Cette dernière question est d’autant plus aigüe que l’idée d’imposer le modèle du CETA et du TTIP au reste du monde a été clairement évoquée par l’ancien commissaire européen au Commerce, Karel De Gucht, qui a déclaré en son temps à propos des Etats-Unis et du Canada : « Ces deux pays nous donneront la masse critique – plus de la moitié de l’économie mondiale – qui nous permettra d’élaborer des normes qui ont vocation à devenir mondiales. » Cette orientation semble d’ailleurs se confirmer avec la récente communication de la Commission sur le futur des relations avec les pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique, qui fait de la reproduction de ce nouveau modèle une priorité. Le texte précise ainsi : « The new partnership should therefore strengthen the parties’ cooperation and dialogue in trade in services and other trade-related areas, such as elimination of non-tariff barriers, regulatory harmonisation, investment, competition policy, intellectual property rights and labour rights. [4] »

La résistance wallonne, une ouverture du débat démocratique

C’est pourquoi la résistance opposée par la Wallonie au moment de la signature, que certains ont trop rapidement dépeint comme une menace pour la crédibilité internationale de la Belgique, doit plutôt être vue comme une ouverture du débat démocratique. Il est grand temps que se tienne un vaste débat citoyen sur les balises que l’UE devrait mettre dans la mondialisation. Cela implique de discuter du type d’accords commerciaux que les Européens autorisent la Commission à négocier, mais aussi de poser la question de la relance du multilatéralisme et celle des actions qui peuvent être menées depuis l’Europe pour renforcer les droits sociaux et environnementaux.

En matière de multilatéralisme, l’Equateur a déposé sur la table des Nations Unies une proposition visant à développer un traité contraignant vis-à-vis des sociétés multinationales. Il s’agit là d’une piste qui mérite à tout le moins d’être analysée, or l’Europe refuse tout bonnement d’entamer la discussion à ce sujet. Pourquoi ne pas imaginer la mise en place d’une Cour commerciale internationale, publique et permanente, qui permettrait d’arbitrer les litiges, limités aux discriminations et aux expropriations directes, soit sur base d’un mécanisme d’Etat à Etat comme c’est le cas à l’Organisation mondiale du commerce ? On pourrait ainsi imaginer que l’Equateur, qui a été victimes de nombreux procès de type ISDS ces dernières années, puisse à son tour y avoir recourspour poursuivre la firme Chevron/Texaco. Cette dernière a en effet été condamnée en justice pour avoir largement détruit de vastes zones de l’Amazonie équatorienne, mais le jugement ne peut avoir d’effet exécutoire car la compagnie a depuis quitté le pays, ce qui élimine la possibilité de saisir ses biens.

Quant au droit interne, il a été largement démontré que l’UE avait l’entière possibilité de mettre en place des normes de produits garantissant le respect des droits sociaux et des limites de la planète sans contrevenir aux règles de l’OMC. L’Europe, premier marché de consommation au monde, pourrait utiliser sa politique de protection des consommateurs pour imposer des normes à tout produit commercialisé sur son territoire. Il est toutefois important, pour éviter qu’une telle politique soit considérée comme du protectionnisme déguisé par les pays en développement, de se référer aux normes internationales reconnues et de rétrocéder le produit des sanctions dans un fonds de promotion des normes dans les pays en développement. Par ce biais, elle pourrait efficacement lutter contre le dumping social et environnemental et faire respecter le droit international, sur son territoire comme en dehors.

Il est évident que de tels types de mesures nécessiteront du temps pour être débattues puis élaborées. Raison de plus pour profiter du débat lancé au moment de la signature du CETA pour élargir la discussion. Il est possible de développer une politique commerciale qui combine l’ouverture et le renforcement des droits. L’Europe, plutôt que de poursuivre sa fuite en avant en donnant plus de pouvoir aux entreprises multinationales, pourrait jouer un rôle pionnier en la matière.

C’est pourquoi il serait vraiment dommage de considérer que le débat sur le modèle d’accord que représente le CETA s’est clos quand la Wallonie est « rentrée dans le rang », en acceptant finalement de signer l’accord moyennant une série de balises supplémentaires. On a vu à cette occasion le débat démarrer dans d’autres pays européens, il importe désormais de l’étendre à tout le territoire de l’Union. Si, la Commission européenne prétend faire du commerce international l’un des principaux leviers de sa politique économique pour les décennies à venir, elle a le devoir de soumettre le modèle commercial qu’elle propose à un large débat citoyen. Refuser ce débat a été sa principale erreur jusqu’ici. A force de jouer la politique du tout ou rien, on risque bien de faire face au deuxième terme de l’alternative : une multiplication des blocages, à toutes les étapes des processus de négociation et de ratification des prochains accords.

Plus largement, ne pas accepter une ouverture du débat sur les balises à mettre dans la mondialisation risque bien de nous mener à l’impasse d’un choix binaire, dont la menace se fait sans cesse plus pressante, singulièrement depuis l’élection de Donald Trump. Il s’agit de l’affrontement entre le discours néolibéral prônant une mondialisation sans limite sur base du Consensus de Washington (libéralisation, déréglementation, privatisation, austérité), d’une part, et l’appel au retour au protectionnisme et au repli sur soi, d’autre part. Entre les deux, une kyrielle d’options politiques existent pourtant, qui rendent possible une mondialisation par le haut, remettant le commerce international à sa place : celle d’un outil, certes puissant, au service de l’universalisation des droits économiques, sociaux et environnementaux, et non d’une fin en soi.

L’ouverture de cette voie ne pourra cependant se faire que si les nombreux citoyens qui se sont exprimés au cours des trois dernières années dans le cadre des mobilisations autour du TTIP et du CETA gardent le cap et restent attentifs, au-delà du symbole que peuvent représenter les Etats-Unis, à la poursuite du débat à tous les niveaux de pouvoir. Il ne s’agit plus seulement de s’opposer aux multiples accords négociés ou en négociation, mais de proposer des alternatives qui permettent d’inverser la vapeur et de promouvoir une course au mieux-disant social et environnemental au service des objectifs de développement durable.

[1Pour une analyse plus détaillée de l’accord intervenu le 27 octobre, voir ZACHARIE, Arnaud et CERMAK, Michel. Autopsie à chaud de l’accord sur le CETA. Bruxelles : CNCD-11.11.11, 28 octobre 2016. Disponible sur le web : http://www.cncd.be/Autopsie-a-chaud-de-l-accord-sur

[2Le domaine des investissements a un impact sur de très nombreux secteurs, y compris non communautarisés : éducation, santé, fiscalité, etc. C’est ce qui explique principalement que les accords de nouvelle génération sont qualifiés de « mixtes » et doivent passer par l’approbation des Etats-membres, en ce compris, en Belgique, celle des entités fédérées.

[3C’est à la mise en place de cette cour que la Wallonie conditionne son assentiment définitif au CETA, cf. supra.

[4Commission européenne et Haute-Représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Communication conjointe au Parlement et au Conseil. A renewed partnership with the countries of Africa, the Caribbean and the Pacific. Bruxelles, 22 novembre 2016.