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COP24, Pacte Migratoire : Quelle justice pour les déplacé.e.s climatiques ?

Victor Beaume Victor Beaume
27 mars 2019

Fin 2018 ont eu lieu deux grandes conférences des Nations Unies, l’une sur le climat (la COP24 à Katowice en Pologne), l’autre sur les migrations (à Marrakech). Quels sont les résultats en matière de protection des déplacé.e.s climatiques ? Y a-t-il des avancées vers un statut de « réfugié climatique » ? Analyse croisée à la lueur du défi humain des déplacements climatiques.

L’Accord de Paris, adopté en décembre 2015, consacrait une attention particulière à la question des déplacements dus aux dérèglements climatiques. Il prévoyait ainsi la création d’un groupe d’experts [1] chargé de remettre des conclusions à ce sujet lors de la COP24, en décembre 2018. Ces premières recommandations, adoptées par les Parties [2], appellent à synthétiser les données et à formuler des lois et politiques nationales, régionales et internationales visant à prévenir, réduire et aider les personnes en situation de déplacement suite aux effets néfastes des changements climatiques.

Suite de la Déclaration de New York [3] pour les réfugiés et les migrants, le « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières » (Pacte migratoire) est le premier consensus multilatéral de ce type sur les migrations internationales. Il a généré beaucoup de controverse avant d’être finalement signé et adopté par 152 pays (dont la Belgique) en décembre 2018. Le texte final, composé de 23 objectifs, inclut notamment plusieurs conseils et propositions pour faire face aux mouvements des personnes sur une planète en réchauffement. En parallèle, le « Pacte mondial sur les réfugiés » [4] est moins inclusif sur ces questions et ne comporte aucune avancée vers un statut de « réfugié climatique ».

UN ENJEU MAJEUR SUR UNE PLANÈTE EN RECHAUFFEMENT

Le dérèglement climatique auquel nous faisons face affecte surtout les pays les plus pauvres et les populations les plus vulnérables. En 2017, selon le rapport mondial sur les déplacements internes [5], 18,8 millions de personnes ont été délogées par des catastrophes climatiques, des tempêtes, feux de forêt ou inondations, mais aussi la salinisation des sols ou la désertification [6]. Le dernier rapport du GIEC est clair : les effets du réchauffement vont continuer à dégrader les conditions de vie de régions entières de la planète [7], jusqu’à en rendre certaines invivables et forcer leurs habitant.e.s à migrer [8]. C’est dans les pays du « Sud » que l’on trouve les premières victimes de ces réalités, contraintes de « s’adapter » aux conditions auxquelles elles n’auront pas contribué historiquement. Les femmes sont particulièrement touchées par les effets néfastes du réchauffement [9]. Des injustices migratoires mondiales se joignent à cette injustice climatique pour jouer un rôle important dans la répartition des responsabilités de l’accueil des déplacé.e.s climatiques, une tâche qui repose déjà sur les pays et communautés les plus fragiles.

AVANT DE MIGRER, ESSAYER DE S’ADAPTER

Une des priorités de ces agendas parallèles est de promouvoir l’adaptation dans les pays d’origine. Véritable pilier de la lutte contre le réchauffement, au même titre que l’atténuation (la limitation du réchauffement), les pays doivent définir des stratégies nationales d’adaptation [10], pour lesquelles ils peuvent d’ailleurs prétendre à des financements de la part des pays développés. Cette approche de l’adaptation (afin d’éviter les déplacements) est aussi clairement énumérée dans le 2e objectif du Pacte Migratoire : « d’élaborer des stratégies d’adaptation et de résilience » en rappelant explicitement que « l’adaptation dans le pays d’origine est une priorité » [11]. Pour l’Equipe d’experts sur les déplacements climatiques, l’important est de s’inspirer des pratiques déjà en vigueur [12] et de mettre en avant des exemples de mesures concrètes telles que celles visant à protéger les déplacé.e.s climatiques qui migrent vers des centres urbains [13].

Or, malgré une levée de fonds record pour l’adaptation, les évènements de la COP24 ont encore démontré que ces projets sont mis en péril par le manque considérable de moyens nécessaires pour pallier aux dégradations en cours et à venir [14]. Le statut financier des compensations pour les pertes et dommages encourus est tout autant inexistant pour les pays qui sont à la fois les plus impactés, les moins responsables et les plus démunis. Par ailleurs, l’adaptation aux changements climatiques risque d’être une tâche redondante si des efforts ne sont pas faits pour s’attaquer à la racine du problème – la réduction des émissions – dont les objectifs sont encore trop éloignés.

L’OPTION DE LA MIGRATION

Victime d’un manque de prise de responsabilité chronique parmi les pays développés, les responsables historiques du réchauffement, il est difficile d’espérer que la voie de l’adaptation « sur place » soit toujours la plus abordable. Même si la migration est seulement envisagée par une minorité de la population mondiale [15], la probabilité de devoir migrer comme dernier ressort semble d’autant plus élevée pour les « personnes directement menacées par la disparition pure et simple de leur espace de vie » [16] comme les habitant.e.s des îles du Pacifique ou d’autres victimes climatiques qui ne verraient aucune autre solution à leurs périls.

Si la migration est envisagée, un des défis majeurs est de s’assurer qu’elle soit à la fois accessible et sûre. Dans cette lignée, les recommandations du groupe d’experts sur les déplacements climatiques appellent à tenir compte des besoins des personnes déplacées, des communautés d’origine, de transit et de destination, et à renforcer les possibilités de voies migratoires régulières. Elles renvoient également vers le Pacte migratoire qui, sans être contraignant, souligne la nécessité d’élaborer des lois et politiques migratoires plus sensibles aux migrations climatiques [17].

UN ABANDON DE LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS ?

Avant tout, peut-on signaler un abandon de la voie « protection refugié » pour les déplacé.e.s climatiques ? Passé un peu plus inaperçu que le Pacte migratoire, le texte du Pacte mondial sur les réfugiés évoque les liens entre le climat, la dégradation de l’environnement et les catastrophes naturelles avec les déplacements de réfugiés [18]. Pourtant, on ne retrouve aucune reconnaissance explicite du fait que les personnes déplacées peuvent être considérées comme réfugiées d’après la Convention de Genève ou des pratiques du droit d’asile régionale. En effet, même si les expert.e.s sont toujours réticents d’encourager l’ajout du changement climatique comme catégorie formellement reconnue dans le cadre du droit d’asile, ils n’excluent tout de même pas la possibilité de rentrer dans ces critères pour certains cas appropriés [19]. Cet avis est également confirmé par la Cour Suprême de Nouvelle-Zélande dans sa décision souvent citée sur le dossier de Ionae Teitiota en 2015 [20]. Malgré cela, les conclusions des deux Pactes onusiens illustre la réticence des États de traiter les migrations environnementales transfrontalières dans le contexte du droit et de la politique des réfugiés.

UN ROLE CLÉ POUR L’OIM

Le Pacte migratoire devient donc le centre de gravité des futures discussions sur la mobilité humaine liée aux changements climatiques. À ce titre, l’Organisation mondiale pour les migrations (OIM) se retrouve dans un siège privilégié pour coordonner ce processus en tant que facilitateur du Pacte, participant par ailleurs au groupe d’experts sur les déplacés climatiques et étant récemment devenue une organisation associée des Nations Unies. Sans nier son expertise sur les migrations environnementales, certaines critiques pointent du doigt le « blue-washing » de l’organisation : donnant l’impression de suivre des principes humanitaires tout en menant simultanément des activités de contrôle des migrations pour le compte d’États du Nord « au détriment du droit des personnes à se déplacer » [21]. En effet, contrairement au HCR avec la Convention de Genève, l’OIM n’a pas de mandat juridique international reconnu basé sur les droits des migrant.e.s climatiques.

LA PISTE DES VISAS HUMANITAIRES

Le Pacte migratoire apporte quelques ouvertures encourageantes pour rendre l’accès au territoire plus accessible, sûr et régulier pour les déplacé.e.s climatiques. Tout d’abord, la piste cherchant à élargir les critères des visas humanitaires pour inclure les catastrophes, les changements climatiques et la dégradation de l’environnement, est clairement évoquée [22]. Un exemple de bonne pratique qui pourrait inspirer la sphère climatique est le cas d’Haïti, où des milliers de personnes ont eu la possibilité de migrer suite au tremblement de terre dévastateur de 2010, notamment vers le Chili, le Brésil et les États-Unis. En Nouvelle-Zélande, la création d’une catégorie de visas spécifiques pour « les personnes fuyant la montée du niveau des océans » [23] a longuement été débattue.

Les visas humanitaires se rajoutent aux plans de réinstallation planifiée et à d’autres types de visas (travail, réunification familiale) aussi mentionnés à la fois dans ce texte et dans les recommandations de l’Equipe d’experts à la COP. Ils font partie d’un travail de base important vers l’élaboration de mesures nationales et régionales pour rendre la migration plus accessible pour les victimes climatiques.

UN STATUT JURIDIQUE ENCORE FLOU

Le Pacte migratoire comporte également son lot de faiblesses. Un exemple ? Le manque de clarté relatif à la protection spécifique qui devrait être octroyé pendant la période de séjour à l’étranger. On ressent ici le vide laissé par un manque de protection juridique internationale spécifique aux migrant.e.s climatiques, comme c’est le cas pour les réfugié.e.s. Même si l’accès à l’éducation et à des permis de travail temporaires sont mentionnés, ces mesures sont seulement listées dans le cadre de catastrophes soudaines [24]. Plus encore, l’élargissement du champ d’application de l’accès à la protection subsidiaire [25] aux personnes déplacées en raison de facteurs environnementaux [26] n’est pas rappelé et mériterait plus d’attention en tant que statut ancré dans les droits humains. Ce vide est particulièrement préoccupant et révèle le manque d’accords sur les types de protections qui pourraient être assurés par les pays hôtes.

DES RETOURS « HUMAINS » ?

Enfin, le Pacte migratoire prévoit aussi des mesures en cas de retours et de réintégration quand ces statuts « expirent » ou quand les personnes décident de rentrer chez elles [27]. Même si les États s’engagent à ce que ces retours se fassent « en toute sécurité et dignité », la notion contraignante du « non-refoulement » issue du droit international ne figure pas dans le texte final [28]. Elle est remplacée par une abstention d’expulsion dans les cas de risques de mort, de torture, de traitements cruels, inhumains ou dégradants, ou de subir « tout autre préjudice irréparable » [29]. D’après Walter Kälin, membre de l’Equipe d’experts sur les déplacements climatiques [30], cette dernière notion recouvre les situations de retour dans des États devenus inhabitables à cause des effets néfastes du changement climatique [31]. Les mesures visant à réintégrer les rapatriés sur le plan économique et social [32] sont également valables dans le cas des déplacé.e.s climatiques.

LES PAROLES SONT DITES, PLACE AUX ACTES

Une conscience exprimée des liens étroits entre les dérèglements climatiques et la mobilité humaine se trouve désormais à l’agenda des négociations internationales. Malgré le manque de précisions sur certaines questions et l’absence de mesures contraignantes, le Pacte migratoire et le travail de l’Equipe d’experts [33] soulignent les priorités et apportent des bonnes pratiques pour remédier à une partie (souvent oubliée) des injustices climatiques.

L’étape suivante est de concrétiser la mise en œuvre de visas accessibles et de protections claires. La Belgique s’est engagée à assurer des politiques migratoires sensibles aux déplacé.e.s climatiques, en plus de politiques climatiques ambitieuses et cohérentes avec l’Accord de Paris. S’il faut retenir une leçon de la crise de l’accueil vécue en Europe, c’est la nécessité d’être proactif et non réactif face à ces enjeux. Ainsi, le soutien aux déplacé.e.s climatiques doit être une priorité afin de construire une politique climatique et migratoire juste et centrée sur les besoins des personnes les plus vulnérables.

[1Cette taskforce rassemble les perspectives et approches d’expert.e.s des gouvernements et de la société civile sur les déplacements liés aux effets néfastes des changements climatiques. Plus d’infos : https://unfccc.int/sites/default/files/resource/unfccc-final_fr.pdf

[2Décision 10/CP.24 Recommandations en annexe : https://undocs.org/fr/FCCC/SB/2018/L.6.

[3Qui identifiait aussi les « effets négatifs des changements climatiques, des catastrophes naturelles » comme des raisons liées aux migrations et déplacements des personnes.

[4Emergeant aussi de la Déclaration de New York et adopté le 17 décembre 2018 par 181 pays (29 de plus que le Pacte Migratoire).

[5IMDC, 2018, Global Report on Internal Displacement : https://reliefweb.int/report/world/2018-global-report-internal-displacement-grid-2018

[6On parle de catastrophes climatiques larvées pour les hausses des températures, l’acidification des océans, la salinisation des sols, la désertification, la dégradation des terres, la sécheresse et l’élévation du niveau des mers.

[7Un monde à 4°C de réchauffement en moyenne implique plus de catastrophes, de sècheresses et une montée des niveaux de la mer qui causeraient, entres autres, la disparition d’iles, des pénuries d’eau et des atteintes majeures à la sécurité alimentaire, notamment dans les zones à haut risque dans le « Sud » tel que l’Asie du Sud, le Pacifique et l’Afrique de l‘Est.

[8La Banque mondiale estime que la trajectoire actuelle risque de mener à 143 million déplacé.e.s climatiques internes en Afrique, Asie et Amérique Latine d’ici 2050. World Bank, 2018, Groundswell Report : https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/29461

[9Voir pages 10 à 13 - Cécile Vanderstappen « Point Sud n° 11 : Migrants de l’environnement » : https://www.cncd.be/IMG/pdf/pointsud_11_wwww.pdf

[11Para. 18. i.

[12Tel que la « Convention de Kampala », mentionnée dans le rapport final de l’Equipe d’experts qui accompagne ses recommandations (disponible ici : https://environmentalmigration.iom.int/report-task-force-displacement). Ce traité établit les responsabilités juridiques (contraignantes) des États africains en matière de protection et d’assistance des personnes déplacées dans leur propre pays suivant, entres autres, des « catastrophes naturelles ou causées par l’homme, y compris le changement climatique ».

[13Un bon exemple est le projet « Climate-Resilient, Migrant-Friendly Cities and Towns » au Bangladesh qui compte éviter la surpopulation de Dhaka en améliorant les capacités d’accueil d’autres grandes villes. Il fut évoqué par un représentant du Bangladesh à la présentation officielle des recommandations à la COP24 (https://disasterdisplacement.org/cop24-side-event-task-force-on-displacement).

[14Rebecca Thissen « Climat : Une COP24 aux effluves de charbon » : https://www.cncd.be/Climat-une-COP24-aux-effluves-de

[15En raison d’un mélange de motivations de rester près de chez soi et d’obstacles financiers et structurels comme le manque de voies sures et légales vers d’autres pays.

[16Véronique Rigot « Climat : des millions de réfugiés bientôt à nos portes ? » : https://www.cncd.be/Climat-des-millions-de-refugies

[17Le travail déjà réalisé à travers « l’Agenda pour la protection des personnes déplacées au-delà des frontières dans le cadre de catastrophes et de changements climatiques » est aussi mentionné comme source complémentaire pour les autorités pertinentes (para. 18. l.).

[18Para. I. D. 8.

[19Par exemple, dans les situations où un Etat refuserait ou ne serait pas en mesure de protéger ses citoyens des dégradations environnementales pour une raison discriminatoire (race, nationalité, religion, opinion politique, …). Voir UNHCR, 2012, Protecting People Crossing Borders in the Context of Climate Change : https://www.unhcr.org/4f33f1729.pdf

[20Supreme Court of New Zealand “Ioane Teitiota v The Chief Executive of the Ministry of Business, Innovation and Employment”, [2015] NZSC 107 / 2015, 20 July 2015.

[21Antoine Pécoud, « La bonne gouvernance des frontières ? » : https://www.gisti.org/spip.php?article4487

[22Para. 21. g.

[23Anne-Diandra Louarn « La Nouvelle-Zélande veut instaurer un visa pour réfugiés climatiques » : https://www.france24.com/fr/20171101-nouvelle-zelande-visa-refugies-climatiques-iles-pacifique-deplaces-environnement-onu

[24Le reste du texte est néanmoins assez complet sur l’accès aux services de bases et à l’intégration pour les migrant.e.s plus généralement (objectifs 15 et 16 respectivement).

[25La protection subsidiaire est un statut de l’UE pour une personne nécessitant une protection mais qui ne rentre pas dans les critères du statut de réfugiés.

[26Comme c’est le cas en Suède et en Finlande. Voir page 18 - Cécile Vanderstappen « Point Sud n° 11 : Migrants de l’environnement » : https://www.cncd.be/IMG/pdf/pointsud_11_wwww.pdf

[27Les déplacements suite aux catastrophes naturelles et anthropiques sont souvent d’un caractère temporaire ou « circulaire ». Plus d’infos : S. A. Kraler, T. Cernei, M. Noack (2011) ““Climate Refugees”, Legal and policy responses to environmentally induced migration”, p. 32 ; V. van der Land, C. Romankiewicz, and K. van der Geest (2018) « Environmental change and migration : A review of West African case studies » dans Routledge Handbook of Environmental Displacement and Migration ed. R. McLeman and F. Gemenne (London and New York : Routledge).

[28Bien que ce principe soit déjà bien établi de manière contraignante dans le droit international, il a été supprimé d’un brouillon précédent du texte. Voir la Note Politique du CNCD-11.11.11 : https://www.cncd.be/cncd-11-11-11-note-polutique-pacte-mondial-migrations

[29Para. 37.

[30Walter Kälin est un juriste constitutionnaliste suisse, ancien Représentant spécial sur les droits de l’homme des personnes déplacées dans leur propre pays.

[31Walter Kälin “The Global Compact on Migration : A Ray of Hope for Disaster-Displaced Persons” : https://academic.oup.com/ijrl/advance-article/doi/10.1093/ijrl/eey047/5248396

[32Para. 37. h.

[33La mission (à définir) de cette dernière se poursuivra pendant cinq ans, tandis que le suivi du Pacte Migratoire se fera quant à lui tous les quatre ans à partir de 2022.

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