Pacte international sur les migrations, prémices d’un droit international des migrants ?

Carine Thibaut Carine Thibaut
12 mars 2018

Les migrations constituent sans nul doute l’un des enjeux majeurs du 21e siècle. Un peu plus de 3% de la population mondiale vivent en dehors de leur pays de naissance. Pour encadrer les migrations autrement qu’avec l’approche ultra-restrictive adoptée par les pays du Nord, des négociations internationales sont en cours pour ébaucher un « pacte mondial ». Tour d’horizon.

Initiées par les Nations Unies et les Etats Unis sous Barack Obama en 2016, des négociations sont actuellement en cours pour ébaucher un pacte mondial sur les migrations. Début février 2017, le Mexique et la Suisse ont présenté un premier document préparatoire, qui sert de base aux négociations organisées en six rounds d’ici au mois de juillet à New York. Le pacte devrait être ratifié lors du sommet du 10 et 11 décembre prochains au Maroc. Premier du genre sur la thématique migratoire, il se calque sur l’Accord de Paris (en matière de climat) et ambitionne de construire une réponse mondiale coordonnée sur les migrations, sans pour autant être contraignant pour les Etats signataires. Comment faire pour que les migrations « unissent plutôt qu’elles ne divisent » ? Tel est l’objectif formulé dans le préambule du pacte.

Des migrations qui « unissent plutôt qu’elles ne divisent »

Peu connu au départ, le pacte a été mis sous les feux des projecteurs avec le retrait des Etats-Unis annoncé par Donald Trump en décembre. Les Etats-Unis privilégient en effet désormais plutôt la voie unilatérale que le multilatéralisme et se retirent de plusieurs processus internationaux que Barack Obama avait soutenu ou initié. Il semblerait pourtant que ce retrait ne soit pas définitif. Les plus optimistes voient ainsi dans la volte-face de la Hongrie - qui avait annoncé en février son retrait à la suite des Etats-Unis avant de finalement décider de le réintégrer - la démonstration que même les Etats les plus rétifs à une gouvernance mondiale des migrations ne peuvent totalement sortir du processus.

Mi-janvier, le secrétaire général des Nations Unies, Antonio Gutierez, a apporté une contribution aux discussions sous la forme d’une longue déclaration. Il y pointe le réchauffement climatique et les pressions démographiques, qui vont augmenter les migrations internationales. La communauté internationale se trouve, explique-t-il, à la croisée des chemins : « Voulons-nous faire de la migration une source de prospérité et de solidarité internationale ou y voir un facteur de déshumanisation et de tension sociale ? » M. Gutierez appelle à sortir d’une vision à court terme, centrée sur les stricts intérêts nationaux, en vue de construire une vision commune. Aux yeux du secrétaire général, les migrations doivent devenir des sources d’opportunité, tant pour les pays d’accueil que pour les personnes migrantes elles-mêmes.

Un document préparatoire de 25 pages du pacte mondial sur les migrations, rendu public au début du mois de février, a positivement surpris les organisations engagées pour les droits des personnes migrantes. Articulé sous forme de 22 mesures concrètes, ce projet de pacte développe une approche basée sur les droits : voies sûres et légales de migration, accès à des documents d’identité pour tous les migrants, limitation de la détention des migrants, interdiction de l’enfermement des enfants, accès à une assistance légale, fin des visas de travail qui lie la personne migrante à un seul employeur, mobilité régionale via visas multi entrées sont quelques-unes des propositions concrètes. Mais certains sujets restent encore insuffisamment abordés comme la question de la régularisation des personnes sans-papier, de l’utilisation abusive des centres fermés et l’utilisation de l’aide publique au développement à des fins de contrôle migratoire.

Vers un droit de migrer ?

Opposés depuis toujours à un « droit de migrer », les Etats parviendront-ils à se mettre d’accord ? En dehors de la convention de Genève sur les réfugiés, il n’existe actuellement pas de droit international spécifique sur les migrations, encore moins un « droit de migrer ». Un tel droit individuel s’opposerait à la souveraineté nationale des Etats, qui leur permet de décider qui entre et qui peut rester sur leur territoire.

il n’existe actuellement pas de droit international spécifique sur les migrations, encore moins un « droit de migrer »

Certains éléments en droit international abordent bien les migrations. Les différents pactes sur les droits, tant de première ou de deuxième génération [1], en sont un exemple. L’élément le plus connu se trouve dans la déclaration universelle des droits de l’homme, dont l’article 13 consacre « le droit pour toute personne de quitter son pays et d’y revenir ». Ce droit à quitter son pays n’a pourtant pas de corolaire avec un droit d’entrer dans un pays sans en être le ressortissant. Les migrations ont par ailleurs été abordées de manière timide dans les objectifs de développement durable (ODD). Le pacte mondial sur les migrations sera-t-il enfin le prélude à une gouvernance mondiale des migrations ?

Des négociations difficiles

Le premier round de négociations a débuté le 20 février à New York. Comme ce fut le cas avec l’Accord de Paris, les négociations s’annoncent difficiles. Le contexte n’est pas favorable : beaucoup de pays riches prennent de plus en plus de mesures restrictives au sujet des migrations. Les opinions publiques sont divisées. Sur France Culture on pointait récemment que « sur le plan politique, il s’agit d’éviter les frictions ou marchandages récurrents entre Etats pris dans des flux internationaux en augmentation : 3% de la population mondiale en 2005, 3,4 % 2017, près de 260 millions de migrants internationaux, plus à prévoir à cause du réchauffement climatique  ».

Autre élément important : faute d’harmonisation internationale, les régimes juridiques ont évolué de manière très différente dans les régions du monde. Tandis que l’Europe s’oriente de manière récurrente vers la limitation des départs dans les pays d’origine et la facilitation des expulsions et de la détention, les pays latino-américains ont adopté pendant les quinze dernières années des législations inverses reconnaissant les droits des migrants. Le continent latino-américain est caractérisé par un double mouvement : il est autant un continent de départ que d’arrivée de migrants, surtout en interne dans le cadre d’une migration entre pays latino-américains (de Bolivie vers l’Argentine par exemple).

En Argentine, l’irrégularité de séjour n’est pas considérée comme un délit, contrairement à la loi belge par exemple.

Le premier pays à avoir revu de fond en comble les lois sur les migrations fut l’Argentine en 2003, qui a aboli la différence entre ressortissants argentins et migrants dans l’accès aux droits. Le recours à la détention de personnes n’ayant pas de titre de séjour est exceptionnel. L’irrégularité de séjour n’est pas considérée comme un délit, contrairement à la loi belge par exemple. La loi argentine reconnait explicitement le droit à migrer comme faisant partie des droits humains. Cette réforme de la loi migratoire a fait des petits dans les autres pays latino-américains : Uruguay (2008), Bolivie (2013), Pérou (2017), Equateur (2017) et Brésil (2017).

Les divergences politiques se sont fortement ressenties lors du premier round de négociations, au cours duquel les Etats latino-américains ont présenté des politiques assurant l’effectivité des droits des migrants, tandis que l’Union européenne a surtout cherché à s’opposer à cette perspective, en insistant sur la distinction à faire entre migrations régulières et irrégulières.

On cherche un capitaine

La question du leadership sera cruciale pour faire avancer le processus. Pour l’instant, aucun Etat n’a vraiment pris la direction des négociations, comme ce fut le cas de la France dans le cadre de la COP21. Le Maroc pourrait devenir l’une des locomotives dans les négociations à venir. En rejoignant récemment l’Union Africaine, il a très vite aidé à construire un agenda africain sur les migrations. Selon l’experte française sur les migrations Catherine Withol de Wenden, « ce sera un symbole fort si un pays du Sud latino-américain - ou le Maroc qui essaie d’avoir un leadership - prenait en main la mise à l’agenda sur la scène internationale, notamment onusienne, de la question migratoire, grande oubliée des Objectifs Mondiaux de Développement de 2000, et dont on parle de façon indirecte dans les OMD de 2015  ».

Les mois qui viennent seront décisifs pour l’avenir du pacte mondial sur les migrations, mais surtout pour les droits des personnes migrantes dans le monde.

[1Les droits humains sont classés par types de droits et se réfèrent à des périodes de l’histoire de leur apparition. La première génération concerne les droits civils et politiques centrés sur la liberté individuelle, la seconde génération concerne les droits économiques et sociaux, centrés sur les responsabilités des Etats. Il existe deux pactes internationaux des Nations Unies relatifs à ces deux générations de droits humains : le pacte international relatif aux droits civils et politiques et le pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels.

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