Pourquoi la stratégie commerciale de Trump est perdante

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie
16 avril 2018

La stratégie commerciale de l’administration Trump est perdante, car l’imposition unilatérale de tarifs douaniers pour résorber le déficit commercial est une mauvaise réponse à un faux problème.

L’administration Trump a lancé une offensive d’envergure pour réformer les règles du commerce mondial, qu’elle estime défavorables aux intérêts économiques des Etats-Unis. Selon elle, ce sont les accords commerciaux « inéquitables » adoptés par le passé qui expliquent la hausse du déficit commercial et la baisse des emplois industriels aux Etats-Unis. C’est pourquoi elle a annoncé l’imposition unilatérale de tarifs douaniers de 50% sur les importations de machines à laver, de 30% sur les panneaux solaires, de 25% sur l’acier et de 10% sur l’aluminium, ainsi que des tarifs supplémentaires sur une liste de plus de 50 milliards de dollars de produits importés de Chine, accusée de ne pas respecter les droits de propriété intellectuelle des firmes américaines et d’être la principale responsable du déficit commercial américain. Agitant la menace d’une « guerre commerciale » qu’il se dit persuadé de gagner, le président Trump s’est fait fort de négocier de nouveaux accords commerciaux plus « équitables » à ses yeux avec les partenaires commerciaux des Etats-Unis – dont la plupart (l’UE, le Canada, le Mexique, l’Australie, l’Argentine, le Brésil et la Corée du Sud, mais pas la Chine, la Russie et le Japon) a bénéficié d’une exemption temporaire des tarifs sur l’acier et l’aluminium, conditionnée à l’adoption d’accords bilatéraux censés réduire le déficit commercial américain.

Le faux problème du déficit commercial

Alors que la balance commerciale des Etats-Unis était équilibrée jusqu’aux années 1980, le tournant néolibéral de l’administration Reagan a provoqué un déficit commercial qui s’est accéléré dans les années 1990 et 2000, jusqu’à la crise de 2008 qui a eu pour effet de le stabiliser. Le déficit commercial des Etats-Unis concerne exclusivement le commerce des marchandises, alors que la balance du commerce des services est en excédent depuis la fin des années 1980 [1]. La position commerciale des Etats-Unis reflète ainsi le modèle de croissance adopté depuis les années 1980, dominé par la finance et les services et caractérisé par la délocalisation de l’assemblage des biens industriels dans les pays à bas salaires, afin de réduire les coûts de production des firmes américaines. Il en a résulté une économie fondée sur la consommation de marchandises importées en majorité d’Asie orientale – d’abord du Japon dans les années 1980, puis des quatre « tigres » (Corée du Sud, Taiwan, Singapour et Hong Kong) dans les années 1990, puis majoritairement de Chine à partir de la fin des années 1990.

Alors que la Chine enregistrait un déficit commercial avec les Etats-Unis jusqu’au milieu des années 1980, elle a enregistré pour la première fois en 1985 un excédent de 60 millions de dollars, qui a ensuite continuellement augmenté jusqu’à 347 milliards en 2016 – représentant ainsi 44% du déficit commercial total des Etats-Unis [2]. Cette évolution suffit à faire de la Chine le principal problème de l’économie américaine aux yeux de l’administration Trump. Pourtant, l’indicateur traditionnel de la balance commerciale présente une vision faussée de la réalité, car il ne permet pas d’identifier la répartition de la valeur ajoutée des produits concernés.

Par exemple, les Ipod, Ipad et Iphone de la firme américaine Apple sont présentés par les statistiques des balances commerciales comme « made in China » : l’intégralité de l’excédent commercial et de la valeur ajoutée de ces produits de haute technologie est créditée à la Chine. Mais en réalité, ces produits sont simplement assemblés en Chine par la firme taiwanaise Foxconn, à qui Apple sous-traite l’assemblage de ses produits. L’apport de la Chine se limite donc à fournir la main-d’œuvre pour l’assemblage des composants, ce qui ne représente que moins de 5% de la valeur ajoutée de ces produits. Selon Yuqing Xing : «  Il résulte de ces statistiques une idée faussée du commerce mondial : la Chine, pays en voie de développement, est devenue le principal exportateur de produits de haute technologie, tandis que des pays développés comme les Etats-Unis ou le Japon, eux, importent des produits inventés par leurs propres compagnies » [3]. En réalité, la majorité de la valeur ajoutée des iPhones, pourtant exportés de Chine vers les Etats-Unis et les autres pays de consommation, est détenue par les Etats-Unis, ainsi que par la demi-douzaine d’autres pays industrialisés dont les firmes conçoivent les composants technologiques des smartphones (Japon, Corée du Sud, France, Italie, Allemagne, Pays-Bas).

Plus généralement, la valeur internationale des technologies détenues par chacun des pays, qui n’est pas reflétée par les statistiques des balances commerciales mais est pourtant bien réelle, est qualifiée de « matière sombre » par Ricardo Hausmann : « On peut la percevoir dans l’extraordinaire valeur provenant des activités internationales d’Amazon, Apple, Facebook, Google, Hollywood et Uber, qui sont mal capturées par les exportations de biens et de services. C’est un retour financier tiré du déploiement des technologies à l’étranger, un retour que les autres pays paient en réalité. Une fois la matière sombre prise en compte, il n’y a pas de déficit extérieur des Etats-Unis » [4]. La balance commerciale est donc un indicateur qui ne permet plus de prendre en compte la complexité des échanges internationaux et contribue dès lors à poser des diagnostics erronés, qui débouchent immanquablement sur de mauvaises réponses.

La mauvaise réponse des tarifs douaniers

C’est en réalité la politique économique des Etats-Unis, qui a incité depuis les années 1980 les agents économiques à consommer plus qu’ils n’épargnent, qui est la cause du déficit extérieur américain. La Chine a simplement pris le relais du Japon et des « tigres asiatiques » pour fournir aux consommateurs américains des produits bon marché, assemblés par la main-d’œuvre chinoise, mais conçus et commercialisés par les firmes transnationales des Etats-Unis et des autres pays industrialisés. Imposer des tarifs aux importations chinoises pourrait dès lors n’avoir aucun effet sur le déficit commercial des Etats-Unis. D’ailleurs la Chine, où le coût du travail augmente, cherche à réorienter son modèle de développement vers la consommation et les services. Elle pourrait dès lors à son tour passer rapidement le relais à d’autres pays émergents, qui continueraient à fournir des produits bon marché et ainsi entretenir le déficit commercial américain.

Ce n’est donc pas en imposant des tarifs douaniers que les Etats-Unis pourront résorber leur déficit extérieur, mais en adoptant des politiques incitant les agents économiques à consommer moins et à épargner plus. Or la réforme fiscale adoptée par l’administration Trump aboutira au résultat inverse, puisqu’elle entraînera une hausse des dépenses par rapport aux recettes publiques – entraînant selon les estimations une hausse de 1.000 à 2.000 milliards de dollars du déficit courant américain au cours de la prochaine décennie [5]. En outre, les tarifs entraîneront une augmentation des prix pour les consommateurs et les entreprises qui importent les produits concernés, avec pour conséquence la baisse du pouvoir d’achat et la perte de dizaines de milliers d’emplois [6].

Des tarifs douaniers ne permettront pas non plus d’enrayer la baisse des emplois industriels, que l’administration Trump impute à la concurrence de la Chine depuis son adhésion à l’OMC en 2001, mais qui s’explique en réalité bien plus par les gains de productivité permis par les progrès technologiques [7]. Le taux d’emplois industriels baisse ainsi aux Etats-Unis depuis des décennies, bien avant l’existence de la concurrence chinoise, puisqu’il est passé de 25,9% en 1969 à 17,9% en 1985, puis à 12% en 2001, au moment de l’adhésion de la Chine à l’OMC, pour ne plus représenter que 8,5% en décembre 2017 [8]. Certes, contrairement à la théorie néolibérale, la répartition inégale des gains du commerce international provoque des « perdants de la mondialisation », ce qui nécessite de lutter contre les inégalités et de renforcer les systèmes de protection sociale, mais l’administration Trump s’applique au contraire à adopter une réforme fiscale bénéficiant aux plus riches et à démanteler l’« Obama Care ».

En outre, en multipliant les décisions unilatérales contraires aux règles de l’OMC, l’administration Trump met en péril le système multilatéral instauré par les Etats-Unis et entre en conflit avec l’ensemble de ses partenaires commerciaux, mécontents d’entendre le président Trump affirmer que les accords commerciaux du passé ont été « inéquitables », alors qu’ils ont été durement négociés dans l’intérêt des Etats-Unis. C’est notamment le cas de l’Accord sur les droits de propriété intellectuelle relatifs au commerce (ADPIC) de l’OMC, rédigé sous les conseils d’une douzaine de dirigeants de firmes transnationales américaines des secteurs pharmaceutique, informatique et du divertissement en vue de protéger leurs brevets [9], que les Etats-Unis ont ensuite renforcé dans le cadre des nombreux accords bilatéraux comportant un volet « ADPIC+ ».

Le véritable enjeu du leadership technologique

Ce sont précisément les droits de propriété intellectuelle que l’administration Trump accuse la Chine de ne pas respecter, tel que stipulé dans la plainte déposée à l’OMC le 23 mars dernier, qui dénonce les pratiques discriminatoires du gouvernement chinois incitant les firmes étrangères à créer des Joint-Ventures avec les firmes chinoises et à leur transférer leurs technologies – comme la loi chinoise stipulant qu’une firme chinoise peut utiliser librement une technologie étrangère après avoir payé la licence pendant dix ans à la firme étrangère détentrice du brevet. La Chine est également accusée de multiplier les acquisitions de firmes américaines dans les secteurs stratégiques des nouvelles technologies.

Ces accusations sont largement fondées et partagées par les autres partenaires commerciaux des Etats-Unis – le Japon et l’UE se sont d’ailleurs joint les 3 et 4 avril derniers à la plainte des Etats-Unis. La montée en gamme de l’économie chinoise a été permise par la politique volontariste du gouvernement chinois, qui a profité de l’absence de définition formelle des droits de propriété intellectuelle en Chine pour favoriser le transfert des technologies étrangères et développer des industries chinoises dans les secteurs de pointe – ce que les firmes étrangères ont accepté en contrepartie de la baisse des coûts de production permis par la main-d’œuvre chinoise. L’agenda « Made in China 2025  » du président Xi Jinping ambitionne désormais de développer dix secteurs industriels dans les technologies de pointe, en vue de maîtriser l’Intelligence Artificielle et de dominer l’économie digitale du 21e siècle. Les Etats-Unis, l’UE et le Japon craignent ainsi que la Chine réplique dans les industries du high tech les pratiques discriminatoires qu’elle réservait jusqu’il y a peu aux industries à bas salaires. Ce sont précisément les secteurs stratégiques de l’agenda « Made in China 2025 » qui sont visés par les tarifs imposés par les Etats-Unis sur plus de 50 milliards de dollars de produits chinois – tarifs contestés par la Chine, qui a annoncé en représailles des tarifs de même ampleur et demandé à l’OMC l’ouverture de consultations avec les Etats-Unis.

La « guerre commerciale » annoncée par le président Trump dans les secteurs traditionnels comme l’acier masque ainsi le véritable enjeu des rivalités internationales, qui concernent en réalité le contrôle des technologies [10]. Les tarifs unilatéraux de l’administration Trump ne sont toutefois pas en mesure de répondre à ce défi. En outre, comme le souligne Dean Baker, comment s’étonner que les pays émergents comme la Chine n’apprécient pas les règles de l’ADPIC, « alors que ces règles avaient pour objectif de forcer les pays en développement à payer davantage aux entreprises comme Pfizer et Microsoft » [11] ? Rappelant que les Etats-Unis ont refusé à leur profit de reconnaître les brevets britanniques sur les machines à vapeur au 19e siècle, il invite à promouvoir des règles plus modernes de propriété intellectuelle davantage fondées sur le partage des technologies. Un chantier majeur qui nécessite de renforcer la coopération multilatérale entre pays industrialisés et émergents, alors que la stratégie unilatérale de l’administration Trump est au contraire celle de la confrontation.

En définitive, il est à espérer que l’administration Trump se contentera de quelques concessions bilatérales lui permettant de vendre à son électorat, à la veille des élections de mi-mandat, l’adoption d’accords présentés comme plus « équitables », mais ne modifiant en réalité qu’à la marge les échanges internationaux – comme cela a déjà été fait avec la Corée du Sud, qui n’a eu qu’à accepter de limiter ses exportations d’acier, de maintenir les tarifs américains sur les camions coréens et d’augmenter le plafond des exportations de voitures américaines pour contenter les Etats-Unis [12].

Les priorités à court terme de l’administration Trump sont la renégociation de l’ALENA avec le Canada et le Mexique, ainsi que l’adoption d’un accord bilatéral avec la Chine. Cette dernière dispose d’une marge d’action considérable pour offrir des concessions aux Etats-Unis sans modifier sa stratégie de montée en gamme technologique. Au Forum de Boao pour l’Asie du 10 avril dernier, le président Xi Jinping a ainsi endossé une nouvelle fois le rôle de défenseur de la mondialisation, promettant davantage d’importations (notamment d’automobiles), une plus grande ouverture aux entreprises et aux banques étrangères, ainsi qu’un renforcement de la protection des droits de propriété intellectuelle – autant d’évolutions compatibles avec la trajectoire de développement de l’Empire du Milieu. Ce type d’accord bilatéral ne règlerait pas le problème de déficit commercial américain, ni n’enrayerait la montée en puissance de la Chine, mais cela permettrait au moins d’éviter une escalade tarifaire dont tout le monde sortirait perdant.

[1En 2017, le déficit du commerce des marchandises des Etats-Unis atteignait 789 milliards de dollars, tandis que le commerce des services enregistrait un excédent de 242 milliards, ramenant le déficit commercial total à 547 milliards (ce qui représente 2,8% du PIB).

[2Justin Yifu Lin, « High Tariffs on Chinese Imports Would Weaken America », Project Syndicate, 28 mars 2018.

[3Y. Xing, « Les exportations chinoises de haute technologie : mythe et réalité », L’Economie Politique, n°56, octobre 2012, p. 41.

[4R. Hausmann, « The Dark Matter of Trade », Project Syndicate, 28 mars 2018.

[5Shang-Jin Wei, « How to avoid a US-China trade war », Project Syndicate, 23 mars 2018.

[6P. Lemieux, « Putting 97 Million Housolds through the Wringer », Commerce & Trade, Spring 2018, pp. 8-11.

[7M. J. Hicks et S. Devaraj, « The Myth and the Reality of Manufacturing in America », Ball State University for Business and Economic Research, 2017.

[8P. Levy, « Was Letting China into the WTO a Mistake ? », Foreign Affairs, 2 avril 2018.

[9S. Sell, Private Power, Public Law : the Globalization of Intellectual Property Rights, George Washington University, 2003.

[10M. Sheehan, « Trump’s Trade War Isn’t About Trade. It’s About Technology », Macro Polo, 3 avril 2018.

[11D. Baker, « Disagreeing With Krugman : Is China Stealing Knowledge ? », 6 avril 2018.

[12B. Klingner, « US-South Korea Trade Agreement Dodges a Bullet », Daily Signal, 6 avril 2018.

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