Visibilité, intérêts géostratégiques & secteur privé

Dans un contexte de perte de crédibilité internationale en matière de politique étrangère, l’Union européenne a récemment multiplié les initiatives pour se rendre plus visible, en tentant de se profiler comme un acteur géopolitique fort. C’est ainsi qu’elle a créé l’approche et les initiatives « Team Europe », lui permettant, avec les États membres, de mieux coordonner les efforts pour mobiliser davantage de financements pour le développement. Outre cette volonté de visibilité, l’Union européenne a aussi progressivement mis en avant ses propres intérêts géostratégiques dans sa stratégie de coopération au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement , sous couvert de « partenariat égalitaire ». La création en 2021 de la nouvelle stratégie Global Gateway en est un parfait exemple, et confirme par ailleurs une troisième tendance de ces dernières années : celle de faire reposer l’avenir du développement sur les financements privés, puisque les financements publics sont insuffisants pour atteindre les Objectifs de développement durable Objectifs de Développement Durable
Objectifs de développement durable
ODD
SDG Les objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, constituent le cadre de référence des Nations unies pour le développement international. Ils remplacent les 8 objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui se focalisaient sur les seuls symptômes sociaux de la pauvreté dans les pays en développement, sans en interroger les causes structurelles. Principaux changements ? Tous les pays sont concernés et les objectifs, désormais au nombre de 17, sont déclinés en 169 cibles précises. Les ODD sont donc, en bref, l’horizon que s’est fixé l’ONU pour un développement harmonieux.

Ce programme est ambitieux, puisqu’il vise à généraliser à l’ensemble du monde le développement économique et social, tout en réduisant drastiquement les émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des ressources naturelles. Une perspective illusoire sans une transition rapide et radicale vers de nouveaux modèles de développement, à la fois plus pauvres en carbone, moins gourmands en matières premières et plus équitablement répartis. (ODD).

Global Gateway & Team Europe : risques de réorientation vers des intérêts européens

Le Global Gateway se présente comme une réponse aux « nouvelles routes de la soie » chinoises. L’objectif de l’Union européenne est que cette stratégie lui permette de mieux se projeter à l’étranger, en se centrant sur la mobilisation d’investissements privés pour des projets d’infrastructures, qui répondent aussi à ses intérêts géostratégiques : « In assisting others, the EU will also contribute to the promotion of its own interests » dit la Communication de la Commission européenne. Cette stratégie vise à injecter 300 milliards EUR sur une période de six ans dans les pays partenaires de l’UE sous la forme de projets d’infrastructures, pour la « transition verte » et la digitalisation. Mis en œuvre via la Team Europe Approach, le Global Gateway veut mobiliser les ressources des États membres de l’UE, des banques multilatérales de développement, des institutions nationales de financement du développement (IFD) et du secteur privé pour atteindre son objectif de 50 milliards EUR par an.

Cependant, le Global Gateway a jeté un énorme flou sur l’architecture financière de la coopération européenne au développement [1]. En 2018, la révision du budget européen avait justement permis de rassembler plus d’une dizaine d’instruments financiers de la coopération sous la houlette d’un outil unique : le « NDICI » - Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument. Cet instrument financier, qu’on appelle aujourd’hui « NDICI – Global Europe », avait une enveloppe de 79,5 milliards € pour la période 2021-2027. Il était déjà sous-financé dès le départ : en 2018, la Commission européenne avait proposé un budget pour le NDICI qui était supérieur de plus de 10 % à celui qui a finalement été adopté. Mais c’était sans compter sur la pandémie de Covid-19 Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus et la guerre en Ukraine, sans parler des défis croissants du dérèglement climatique. Le NDICI avait certes des enveloppes flexibles de réserves financières (« rapid response » et « cushion »), mais elles ont déjà été en grande partie utilisées [2]. Or le budget européen court jusqu’en 2027 : comment donc répondre aux crises des quatre années à venir ?

En outre, les nouvelles appellations « Team Europe Initiatives » et « Global Gateway » ne représentent pas nécessairement des moyens financiers additionnels par rapport à ceux du NDICI. En effet, des projets déjà prévus sous le NDICI ont été « recyclés » sous la bannière Global Gateway. Selon la confédération européenne des ONG de coopération internationale, CONCORD, cet exercice de « rebranding » de la coopération de l’UE semble de plus retirer des fonds à des initiatives précédemment programmées au profit des grands programmes d’infrastructures qui offrent une plus grande visibilité [3].

Le manque de transparence n’aide pas. En effet, pour les Team Europe Initiatives (TEI) en particulier, il y a un manque de clarté sur le rôle que jouent les différents acteurs, et plus généralement sur la gouvernance de ces modalités financières. Il y a aussi un manque de transparence concernant les sources de financement des TEI (y compris celles qualifiées de projets Global Gateway), ce qui n’encourage pas la redevabilité des différents acteurs impliqués.

Se pose ici aussi la question de l’alignement et de l’appropriation démocratique. En effet, il existe actuellement un manque de clarté sur la manière dont l’UE associe le pays partenaire pour mettre en œuvre ces partenariats dits « égalitaires ». Le nom « Team Europe » est bien choisi, puisque l’élaboration et la gouvernance des TEI semblent effectivement être des processus particulièrement eurocentrés [4], qui incluent relativement peu les partenaires de pays du Sud. Rien de surprenant pour une stratégie qui vise aussi à mettre les intérêts européens sur la table. À cet égard, CONCORD craint que le Global Gateway ne détourne des financements déjà prévus pour la lutte contre les inégalités, tels que le soutien aux services publics et les programmes d’éradication de la pauvreté. Il importe que ces flux conservent leur objectif premier d’atteinte des Objectifs de développement durable (ODD) : cet argent ne doit pas être réorienté vers des priorités géopolitiques de l’UE.

L’aide au développement ne devrait pas financer le secteur privé européen

Enfin, le Global Gateway répond à un discours qui place le secteur privé au cœur des efforts de mobilisation des ressources financières. En effet, l’un des principaux moyens utilisés par l’UE pour atteindre l’objectif de 300 milliards EUR consiste à utiliser des fonds publics pour mobiliser des ressources provenant des marchés financiers et d’autres banques publiques de développement. Cela se fera par l’intermédiaire de l’instrument de blending dit Fonds européen de développement durable « + » ou FEDD+. Mais comme l’a noté la Cour européenne des comptes [5], la capacité à mobiliser des investissements supplémentaires par l’instrument FEDD précédent a probablement été surestimée. Étant donné qu’un montant important promis est censé provenir de cet effet de levier, qui est une estimation encore à réaliser, il est impossible de savoir si cet objectif sera atteint.

Outre cette incertitude, l’inclusion du secteur privé en tant qu’acteur de la coopération au développement soulève plusieurs questions qui ne sont pas nouvelles : comment assurer qu’il donnera la priorité à l’impact social ou environnemental, plutôt qu’au rendement financier ? Comment assurer qu’il n’exacerbera pas les déséquilibres et inégalités de pouvoir existants ? Comment assurer l’additionnalité, la redevabilité et la transparence du financement privé dans les projets de développement projets de développement
projets 11.11.11
projets Sud
partenariat sud  ? Comment éviter que cela ne conduise à une stagnation, voire une diminution, du financement public de projets de développement ?

Ajoutons à cela les risques d’une potentielle augmentation de l’aide liée, ou que l’aide européenne au développement ne serve à subsidier des investissements d’entreprises européennes. En effet, l’UE le dit ouvertement : le Global Gateway est une stratégie pour aider les entreprises européennes à investir dans le Sud. L’on peut donc raisonnablement se poser la question suivante : est-ce une stratégie pour atteindre les ODD ou pour ouvrir de nouveaux marchés aux entreprises européennes ?

Une augmentation nécessaire des financements publics

Au lieu de miser l’avenir de la coopération au développement sur les investissements privés, les États membres de l’UE devraient prendre beaucoup plus au sérieux leur engagement de mobiliser 0,7% du RNB pour la coopération internationale. Si cet objectif était réalisé, il représenterait bien plus que les 50 milliards EUR annuels promis par le Global Gateway. Oxfam a estimé que si les pays riches avaient respecté cet engagement dès le départ, ils auraient mobilisé 6 500 milliards USD en faveur des pays du Sud
 [6].

Entretemps, la Commission européenne a proposé en juin 2023 [7] un refinancement du budget européen via notamment un nouveau fonds pour l’Ukraine de 50 milliards EUR. Outre ce nouvel instrument financier spécifique pour l’Ukraine, la proposition comprend aussi un refinancement de l’instrument SEAR (Solidarity and Emergency Aid Reserve) et du « NDICI cushion » pour la gestion de crises. Néanmoins, la proposition est centrée massivement sur la question migratoire, présentée comme un problème sécuritaire.

Un rapport de la Commission Budget du Parlement européen, publié le 3 octobre 2023 [8], recommande quant à lui une augmentation supplémentaire de 10 milliards EUR au-dessus des 65,8 milliards EUR proposés par la Commission, pour refinancer certains domaines incluant la migration, les défis externes et la réponse aux crises. Le rapport du Parlement a salué l’augmentation de la Rubrique 6 (« Heading 6 ») pour les actions internationales proposée par la Commission, mais recommande d’ajouter 1 mil- liard EUR supplémentaire pour refinancer le « NDICI cushion ».

Dans le cadre de l’accord du 1^er février 2024 sur la révision à mi-parcours du budget européen, le Conseil européen acte néanmoins des « redéploiements » financiers de l’instrument NDICI à hauteur de 2 milliards EUR, en réorientant des fonds non encore utilisés de différents programmes. Ceci, surtout pour financer des programmes liés à la migration, et dans la région du voisinage. Selon un consortium d’ONG européennes, cela revien- drait de facto à des coupes dans les programmes de coopération au développement (avec le risque, par exemple, de réduire des financements initialement prévus pour l’Afrique sub-saharienne) et irait totalement à l’encontre du Règlement du NDICI, dont l’article 30 stipule clairement que les budgets non-utilisés doivent rester dans le programme pour lequel ils étaient initialement prévus [9]. En outre, réorienter des financements normalement destinés aux pays les plus pauvres du monde n’est bon ni pour ces derniers, ni pour la crédibilité de l’UE vis-à-vis de ses partenaires internationaux.

Si le Conseil devait acter ces coupes, il entrerait donc non seulement en contradiction avec la Commission et le Parlement, mais surtout avec la réglementation européenne. En attendant, les conclusions du Conseil sur l’évaluation à mi-parcours du NDICI lui-même (NDICI mid-term evaluation) devront a minima rappeler la nécessité de respecter l’esprit du Règlement du NDICI et assurer le maintien des financements initialement prévus pour le NDICI.

En savoir +

• Eurodad et Counterbalance, The Emperor’s New Clothes : What’s new about the Global Gateway ?, septembre 2022.
• Wrong at all levels : Civil Society Response to the December 15 MFF Negotiating Box, Position de 22 ONG européennes sur la revision
  à mi-parcours du Cadre financier pluriannuel, janvier 2024.
• Commission DEVE du Parlement européen, DEVE Opinion on the Guidelines for the 2025 Budget – Section III (2023/2220(BUI)), janvier 2024.