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Initiative citoyenne européenne : la démocratie participative en panne

Sophie Petitjean Sophie Petitjean
4 mai 2016

Imagine demain le monde - L’initiative citoyenne européenne avait pour objectif de rapprocher les citoyens des institutions européennes. Quatre ans après son lancement, elle produit plutôt l’effet inverse en nourrissant colère et frustration chez les pétitionnaires.

Après l’emballement, la déception. L’initiative citoyenne européenne (ICE) a été introduite en 2009 par le traité de Lisbonne. Présentée comme le « premier instrument de démocratie participative transnationale », elle donne la possibilité à un million de citoyens d’interpeller la Commission dans un domaine relevant de sa compétence et de l’inviter, le cas échéant, à soumettre une proposition législative. Or, jusqu’ici, seules 3 pétitions sur les 56 soumises à la Commission européenne ont atteint la dernière étape du processus. Sur ces trois-là, aucune n’a vraiment abouti à des résultats tangibles tandis que six comités de citoyens ont intenté un recours devant le Tribunal de l’Union européenne. Attaquée de toute part, la Commission commence elle aussi à remettre en question la pertinence de l’ICE.

Le règlement fondateur de l’ICE introduit quatre critères permettant l’enregistrement d’une initiative. Il stipule notamment que l’ICE doit être portée par un comité de citoyens composé d’au moins 7 citoyens résidant dans au moins 7 États membres différents et que la proposition ne doit pas être « abusive, fantaisiste ou vexatoire », ni manifestement « contraire aux valeurs de l’Union ». Il précise toutefois que la Commission européenne n’est pas obligée de répondre favorablement à une ICE ayant récolté un nombre suffisant de signatures, bien qu’elle doive motiver sa décision.

Ce « droit de veto » a jusqu’ici été très largement utilisé par la Commission européenne, au début ou à la fin d’une procédure. Seule exception : l’ICE « Right2Water », qui demandait que tous les citoyens de l’UE (et du monde) jouissent du droit à l’eau et que l’approvisionnement en eau ne soit pas soumis aux règles du marché intérieur. A l’annonce du lancement de cette ICE sur le droit à l’eau (ou était-ce dû à la forte mobilisation des lobbies allemands des Stadtwerke, l’équivalent allemand de nos intercommunales), l’exécutif européen a pris la décision d’exclure la fourniture des services liés à l’eau du champ d’application de la directive européenne sur l’attribution de contrats de concession. Mais elle n’a pas proposé d’acte législatif, comme le réclamaient pourtant les pétitionnaires. Dans sa résolution non législative, le Parlement européen regrette que la Commission soit à la fois « juge et partie » dans l’évaluation de la recevabilité d’une initiative. L’inflexibilité de la Commission est toutefois à double tranchant, en témoignent les exemples des pétitions « One of Us » et « Stop TTIP ».

La première, soutenue par 1,7 million de signatures, a été rejetée en fin de parcours par la Commission. Elle réclamait la fin du financement par l’UE des activités impliquant la destruction d’embryons humains dans les domaines de la recherche, de l’aide au développement et de la santé publique. Selon le Forum parlementaire européen sur la population et le développement (EPF), cette campagne orchestrée par le lobby religieux One of Us – qui a son siège social à la même adresse que l’Eglise des Pères du Saint-Sacrement de Bruxelles – menaçait une aide estimée à 120 millions de dollars US annuels aux pays en voie de développement.

Trop polémiques, voire passionnelles

Le second exemple est celui de la très populaire initiative « Stop TTIP » contre les accords de libre-échange UE-USA et UE-Canada. Dans ce cas précis, la Commission européenne a rejeté l’initiative avant même qu’elle n’entame le processus de collecte de soutiens. Motif invoqué par la Commission ? La demande des pétitionnaires ne rentrait pas dans le cadre de ses attributions. « Le règlement sur l’ICE concerne les actes juridiques que la Commission peut proposer. Il ne permet par contre pas de demander à la Commission de ne pas faire quelque chose », affirmait un porte-parole de la Commission le 7 octobre 2015.

Ce jour-là, la commissaire Malmström avait en effet reçu le collectif Stop TTIP, venu lui présenter une « pétition autogérée » soutenue par 3,2 millions de signatures. « Le refus de la Commission se base sur des arguments juridiques et non politiques », ajoutait à l’époque le porte-parole, anticipant les critiques. Samuel, cosignataire de cette pétition, dénonce un jeu de dupes. « En refusant que les initiatives citoyennes ne portent sur des traités comme le TTIP [...], qui impactent fortement les politiques des Etats membres (en Grèce aujourd’hui, en Espagne demain ?), on se demande à quel jeu joue la Commission. En partant d’une bonne intention, elle n’apporte finalement que plus d’eau au moulin de tous les mouvements critiquant son action », observe ce jeune trentenaire, un poil désabusé.

Notons que les comités de citoyens de ces deux initiatives ont introduit un recours devant le Tribunal de l’Union européenne. Mais il est fort à parier que ce dernier donnera raison à la Commission européenne, comme ce fut le cas de l’ICE sur la dette des pays en état de nécessité (affaire T-450/12, arrêt rendu le 30-9-2015).

En apparence, la Commission européenne semble donc peu préoccupée par les obstacles que rencontre l’initiative citoyenne européenne.
Dans une première évaluation publiée au printemps 2015, elle note en effet que, même si des améliorations sont possibles, le nombre d’ICE ayant accompli avec succès tout le parcours d’une initiative « confirme que les procédures et les mécanismes nécessaires au bon fonctionnement du dispositif relatif aux ICE sont bien en place ».
Mais le ton semble avoir changé ces derniers mois, comme le montre le procès-verbal d’une réunion du 9 décembre au cours de laquelle la Commission a accepté (presque malgré elle) d’autoriser le lancement d’une initiative citoyenne contre le mariage gay (présentée sous le nom « Mum, Dad & Kids »). A cette occasion, les membres du collège ont indiqué qu’il serait opportun d’engager une réflexion sur l’initiative et ses dérives. « D’après l’expérience acquise jusqu’à présent, les initiatives citoyennes déposées ne font pas toujours avancer la législation ni le projet européens, mais portent plutôt sur des questions très polémiques, voire passionnelles, qui intéressent plutôt des minorités que la grande majorité des citoyens de l’Union et nourrissent au bout du compte l’euroscepticisme. » Dans une résolution adoptée le 8 septembre, le Parlement européen insiste quant à lui sur un autre type de risque : il souligne que « si la Commission néglige des ICE couronnées de succès et largement soutenues dans le cadre du mécanisme dé- mocratique établi par le traité de Lisbonne, l’Union européenne en tant que telle perdra en crédibilité aux yeux des citoyens ».

TTiP, vivisection, accès à l’eau, iVG...


La Commission a jusqu’ici reçu 56 demandes d’enregistrement d’une initiative citoyenne. sur la base des critères identifiés dans le règlement de 2011 et dans le traité de Lisbonne, elle a considéré que 36 d’entre elles relevaient des compétences de l’UE.

Sur ces 36 initiatives citoyennes :

  • 3 ont reçu le soutien d’au moins un million de signatures et ont reçu une réponse de la Commission européenne. il s’agit de « Stop Vivisection », « One of Us » et « Right2Water ».
  • 16 n’ont pas atteint le million de signatures à temps, comme celle pour la promotion des investissements dans l’éducation, celle en faveur d’un revenu de base, ou encore celle en faveur d’une éducation de qualité pour tous ;
  • 6 sont pour l’instant en recherche de soutien, parmi lesquelles une ICE en faveur d’une définition juridique de la notion de famille et une autre contre le gouvernement de Viktor Orban en Hongrie ;
  • 11 ont été retirées par les organisateurs avant d’avoir atteint la période limite de collecte, dont une pour préserver la confidentialité des télécommunications, une autre réclamant un fonds européen de solidarité pour la création d’emploi ou encore une initiative citoyenne sur le pluralisme des médias ;
    Les 20 initiatives rejetées par la Commission portaient entre autres sur le TTIP, la protection des minorités ou encore la création d’une banque publique européenne axée sur le développement social, écologique et solidaire.

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