Le Niger, grand pays sahélien et enclavé, qui compte près de 14 millions d’habitants, n’atteindra pas l’ensemble des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en 2015. Ce constat dramatique est aujourd’hui partagé par un grand nombre d’organisations de la société civile, l’essentiel des bailleurs de fonds et la plupart des cadres des ministères nationaux, même s’il n’est pas encore admis au niveau « politique ». L’aide au développement reçue par le Niger est en baisse depuis 2004 : il est donc inexact de dire que les bailleurs font tout pour que le pays atteigne les OMD. Au-delà du débat quantitatif, l’attention des organisations de la société civile nigérienne porte aujourd’hui davantage sur le contrôle « citoyen » de la qualité et de l’efficacité de l’aide.

L’état d’avancement de la Déclaration de Paris au Niger

Plus de trois ans après sa signature, très peu de progrès ont été réalisés au Niger quant aux principes mis en avant par la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, et ni les bailleurs de fonds ni le gouvernement ne se montrent réellement disposés à respecter tous leurs engagements. On assiste à beaucoup de communication, de rhétorique et d’effets d’annonce de part et d’autre mais, derrière ce rideau, on ne peut que constater la faible qualité du « partenariat » entre le gouvernement nigérien et ses bailleurs de fonds. Le système de gestion de l’aide n’est pas démocratique et la participation des autres acteurs (parlement, organisations de la société civile et autres parties prenantes) aux discussions, à la mise en oeuvre et à l’évaluation de l’aide reste très faible.

La Déclaration de Paris est un instrument imparfait et contestable, en particulier en raison de la vision strictement technique du processus de développement qu’elle véhicule. Aussi, le RODADDHD [1] pense qu’il est essentiel de réintroduire dans le cadre défini par l’Agenda de Paris des questions cruciales, comme la réforme des conditionnalités et la participation du parlement et de la société civile.

Pour chaque question liée à l’efficacité de l’aide, les responsabilités sont largement partagées entre le gouvernement et ses bailleurs de fonds. Le gouvernement est particulièrement responsable : il préside aux destinées du pays et son véritable engagement en faveur de la transparence, d’une plus grande efficacité des services publics et de la réforme de l’administration est nécessaire. Les bailleurs de fonds sont également responsables : ils doivent profondément revoir les principes et pratiques de leur aide pour se mettre au service du gouvernement et cesser d’imposer, par des instruments inadaptés, leurs tutelles sur les politiques nationales.

Il est difficile de parler d’une véritable appropriation démocratique des politiques de développement au Niger. Les politiques publiques mises en œuvre continuent d’être davantage appropriées par les bailleurs de fonds que par le gouvernement, tandis que la participation des autres acteurs reste marginale. L’influence des bailleurs sur l’élaboration de la stratégie de développement et de réduction de la pauvreté (SDRP [2]) et des stratégies sectorielles est encore renforcée par les nombreuses réformes économiques, politiques et administratives qu’ils poussent avec leurs conditionnalités. La SDRP a été retravaillée à l’occasion d’un séminaire organisé à Washington par la Banque mondiale, auquel participèrent les représentants du secrétariat de la stratégie de réduction de la pauvreté nigérienne aux côtés de représentants du FMI et de la CE, puis a été finalisé par un consultant financé par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Ceci n’empêche pas le FMI (et l’ensemble des bailleurs derrière lui) de conditionner notamment son aide budgétaire à cinq critères de « réalisation » (performance criteria), assortis de trois critères indicatifs, quatre critères structurels et onze « benchmarks » structurels [3]. L’enchevêtrement des bailleurs dans les structures nationales les rend incontournables. De son côté, le gouvernement ne fait rien pour réformer le dispositif de gestion de l’aide, ni pour exercer une autorité plus forte dans le dialogue avec les bailleurs de fonds. Il apparaît pourtant urgent de réduire le nombre de ces « instances de dialogue politique » qui ne font qu’ancrer davantage les bailleurs au cœur des processus décisionnels nationaux.

L’alignement sur les priorités nationales est difficile, puisque les stratégies existantes ne les reflètent que très imparfaitement. Les contrôles financiers interne et externe ne sont pas considérés comme « fonctionnels » au Niger. Illustrée par la lenteur des progrès dans ce domaine, la faible volonté politique de réformer le système de gestion des finances publiques et de passation des marchés [4] est le principal obstacle à un meilleur alignement des bailleurs sur les procédures nationales. La récente affaire « MEBA » (le détournement de plusieurs milliards de francs CFA de fonds d’aide budgétaire [5] destinés à financer l’éducation de base) a laissé des séquelles profondes dans les relations entre le Niger et ses bailleurs de fonds. Le gouvernement le sait bien : c’est aussi le principal obstacle à l’augmentation de l’aide au Niger.

L’aide par projets [6] demeure la forme majoritaire de l’aide, malgré son faible alignement et le fardeau qu’elle représente pour l’administration. Plus de cinquante projets des bailleurs sont ainsi mis en œuvre parallèlement à l’administration, un chiffre qui ne baisse pas depuis 2005. En dépit de nombreuses difficultés, les « approches programmes » [7] se renforcent et c’est au niveau sectoriel (essentiellement santé et éducation pour l’instant) que l’on rencontre les plus sûres avancées en terme de coordination nationale, d’harmonisation des bailleurs et de résultats. Les progrès à accomplir pour atteindre les objectifs fixés en termes de qualité et d’équité d’accès (tant urbain/rural qu’hommes/femmes) aux services sociaux de base restent toutefois colossaux. L’aide budgétaire prend de l’importance mais ne fait consensus ni chez les bailleurs, ni parmi les cadres des ministères sectoriels. Instrument « préféré » du gouvernement, potentiellement un véritable levier pour l’appropriation nationale, cette « nouvelle modalité de l’aide » implique néanmoins actuellement un « droit de regard » d’un nombre croissant de bailleurs autour du processus budgétaire. Si le FMI continue d’être le « chef de file » dans le domaine des finances publiques, chaque bailleur souhaite aujourd’hui vérifier que ses appuis financiers apparaissent effectivement dans le budget et que ses priorités y sont également reflétées. Les effets de l’aide budgétaire en termes de renforcement des capacités de l’administration n’ont rien d’automatique. Enfin, pour favoriser l’émergence d’un véritable contrôle parlementaire et citoyen, il apparaît urgent d’accroître la transparence du processus budgétaire national et des procédures et conditions de son financement par les bailleurs.

De plus, l’aide est globalement peu prévisible et les bailleurs de fonds décaissent chaque année des sommes inférieures à leurs engagements. L’aide budgétaire n’appuie que faiblement le travail de planification budgétaire du gouvernement : les appuis budgétaires subissent en effet de nombreux délais et retards, notamment parce que le gouvernement peine à respecter les conditions de décaissement, parfois de simples conditions administratives correspondant à sa propre législation.

Les profondes difficultés de l’administration, exacerbées par le système de l’aide, ne seront pas résolues sans une réelle volonté politique. La plupart des institutions nationales nigériennes subissent une crise d’efficacité, mais également une crise de légitimité. Face à ce double enjeu, les démarches des bailleurs pour « renforcer les capacités » apparaissent très limitées et se heurtent souvent à la faible mobilisation nationale et à une approche trop ponctuelle et trop individualisée. Leurs interventions ont tendance à creuser le fossé entre, d’une part, une « administration de l’aide » autour de quelques secteurs « chouchous » et, d’autre part, des unités de gestion de projets et le reste de l’administration. Enfin, la majeure partie de l’aide est absorbée par l’administration centrale : les services techniques déconcentrés, les communes décentralisées, le parlement et les organisations de la société civile en bénéficient peu. Les organisations de la société civile nigérienne ont notamment beaucoup de difficultés à trouver des financements, surtout celles qui ne sont pas partenaires d’organisations internationales de la société civile.

Enfin, peu transparent et faiblement participatif, le système de l’aide extérieure continue à opérer un « détournement » de la responsabilité démocratique (accountability). Le gouvernement fait preuve de plus de responsabilité à l’égard des bailleurs que de ses propres citoyens. Les bailleurs, de leur côté, alors même qu’ils orientent et mettent directement en œuvre de larges pans de la politique nationale nigérienne, ne rendent pas compte de leurs actions aux citoyens nigériens et à peine à l’Assemblée nationale. Ils considèrent n’avoir de compte à rendre qu’à leurs sièges, tutelles ou parlements respectifs. Comment, dans ces conditions, imaginer que cette aide non appropriée, non transparente et appuyant une administration et des politiques largement extraverties puisse être un facteur de « responsabilité » et de « démocratisation » ?

Les recommandations

Face à tous ces défis et à l’urgence de la situation, pour respecter les engagements de l’Agenda de Paris et accélérer les progrès vers les objectifs du millénaire, nous proposons aux acteurs de l’aide internationale au Niger quelques recommandations pour permettre l’émergence d’un système de l’aide plus approprié, plus transparent, plus efficace et plus démocratique. Ces recommandations sont reprises ci-dessous.

1. Les bailleurs de fonds doivent avant tout accroître la cohérence de l’ensemble des politiques qui ont un impact sur le Niger et les autres pays en développement. Les politiques fiscales, commerciales, agricoles, migratoires et énergétiques, notamment, doivent s’intégrer pleinement dans les objectifs de développement des pays du Sud. De plus, à condition de se retirer des instances nationales de prise de décision et de réformer le système de conditionnalités, les bailleurs de fonds devraient accroître leur aide de manière conséquente.

2. Le gouvernement devrait publier un rapport annuel sur l’utilisation des fonds de l’aide publique au développement et les démarches entreprises dans le sens d’une plus grande efficacité de l’aide. Il doit absolument rendre public les conditionnalités liées à l’aide au développement. Toutes les évaluations de projets et programmes financés en tout ou en partie par l’aide extérieure doivent être publiées.

3. Le gouvernement et les bailleurs de fonds doivent mettre en place un système indépendant de suivi et d’évaluation de l’efficacité de l’aide au développement qui associera systématiquement le parlement, les organisations de la société civile et toutes les autres parties prenantes.

4. Le gouvernement et les bailleurs de fonds doivent tout faire pour élargir la base et la qualité des processus de consultation dans le cadre de l’élaboration des politiques publiques aux niveaux national et local. Ils devraient impliquer de façon effective le parlement et les organisations de la société civile et renforcer leur participation au suivi et à l’évaluation de l’aide publique au développement, tant au niveau global que sectoriel. Le parlement, notamment via les différents groupes et commissions parlementaires, doit se mobiliser pour une plus grande implication sur les questions d’aide et un meilleur contrôle de l’action de l’exécutif dans ce domaine.

5. Le gouvernement du Niger doit élaborer un document national de référence pour sa politique d’aide précisant toutes les modalités de l’aide qu’il souhaite recevoir. Il doit urgemment réformer le dispositif institutionnel de gestion de l’aide et mettre en place une structure unique de coordination de l’aide publique au développement, en rassemblant les capacités nationales de négociations et d’influence. Les bailleurs de fonds doivent respecter les choix du Niger et orienter leur aide suivant les conditions posées par le pays.

6. Les bailleurs de fonds doivent s’engager à abandonner progressivement les conditionnalités qu’ils imposent en échange de leur aide, en établissant des objectifs ambitieux et un calendrier précis de mise en oeuvre. En particulier, les bailleurs de fonds doivent abandonner toute conditionnalité macroéconomique et cesser de lier leur aide budgétaire au respect des programmes du FMI. Le gouvernement et les bailleurs de fonds doivent veiller à ce que les contraintes restantes, telles que les obligations fiduciaires, soient accessibles aux citoyens, aux parlementaires et aux organisations de la société civile.

7. Les bailleurs de fonds doivent prendre des engagements réalistes pour accroître de façon significative la prévisibilité de leur aide. Ils doivent s’engager sur des montants d’aide pluriannuels, prévisibles et garantis. Autant que possible, ils doivent acheminer plus de fonds en début d’année fiscale, afin d’appuyer l’exécution budgétaire du Niger. De son côté, le gouvernement doit tout faire pour produire et envoyer dans les délais prévus les documents nécessaires aux décaissements.

8. Le gouvernement doit renforcer l’efficacité et la transparence du système de gestion des finances publiques et de passation des marchés. Il doit particulièrement renforcer l’indépendance et les moyens des institutions de surveillance telles que les contrôleurs financiers, la Cour des comptes et la Commission des finances du parlement. De son côté, le parlement doit tout faire pour renforcer son pouvoir de contrôle de la gestion des fonds publics. Les bailleurs de fonds doivent s’engager sur des objectifs ambitieux et un calendrier précis de réduction du nombre d’unités parallèles de gestion de projet et accorder une part plus importante de leur aide dans le cadre de soutien aux approches programmes.

9. Le gouvernement du Niger devrait établir un plan global de renforcement des capacités de l’administration centrale et des services techniques, comprenant les besoins et les priorités identifiés en terme d’assistance technique, qui servirait de cadre de référence à toutes les interventions. Les bailleurs devraient accroître le volume et la qualité de leur assistance technique [8] en s’assurant qu’elle est basée sur les demandes du gouvernement, qu’elle n’est pas liée et qu’elle s’aligne sur les stratégies nationales.

10. Le gouvernement et les bailleurs de fonds doivent instaurer un dispositif national réunissant les divers acteurs, intégrant le parlement et les organisations de la société civile, chargé de veiller au suivi et à l’évaluation de l’aide au développement. Ce mécanisme sera transparent, réunira régulièrement les parties prenantes et permettra aux citoyens et aux organisations de la société civile de demander des comptes au gouvernement et aux bailleurs de fonds.