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Migrations & développement

Union européenne : voisinage et co-développement au service de la gestion externalisée des migrations

Claire Rodier Claire Rodier
30 mars 2009

La politique européenne commune en matière d’asile et d’immigration, mise en place depuis la fin des années 90, est fondée d’une part sur un volet interne (directives et règlements communautaires qui régissent l’entrée et le séjour des étrangers et le droit d’asile), d’autre part sur une « dimension externe », qui consiste à monnayer l’aide apportée par l’Europe à certains pays tiers – pays de départ, ou pays de transit des populations qui migrent – contre leur collaboration en matière de contrôle des frontières. En 1999, le Conseil européen de Tampere prévoyait que la lutte contre l’immigration illégale serait un des éléments de tous les accords d’association et de coopération passé par l’UE avec ses partenaires, en particulier avec les pays des programmes MEDA (zone Méditerranée), TACIS (Europe centrale), CARDS (Balkans) et ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Ce n’était qu’un début : en 2002, lors du Conseil de Séville, les États membres consacraient le principe selon lequel une clause de réadmission obligatoire serait insérée dans tout futur accord conclu entre l’UE et un pays tiers, obligeant ces derniers à « reprendre » sans formalités leurs ressortissants interpellés en situation irrégulière sur le territoire européen. Puis, en 2004, le Conseil s’est engagé, dans le programme de La Haye, à soutenir « les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés, pour renforcer les moyens de surveillance des frontières, et pour s’attaquer au problème du retour  ».

Depuis cette date, deux outils principaux viennent servir cette politique de donnant-donnant.

La « politique européenne de voisinage » (PEV) a pour objectif affiché de faire partager aux pays voisins de l’est et du sud de l’Union les bénéfices de l’élargissement de 2004 (dix nouveaux Etats membres à l’est) afin de « renforcer la stabilité, la sécurité et le bien-être de l’ensemble des populations concernées  », dans le cadre d’une « relation privilégiée » sur la base d’un engagement réciproque en faveur des « valeurs communes » (bonne gouvernance, respect des droits de l’homme, promotion des principes de l’économie de marché, etc.). Conçue à ses débuts pour les pays de l’Est, notamment l’Ukraine et la Moldavie (qui allaient devenir les voisins les plus proches de l’UE après l’élargissement de janvier 2007), la PEV a été étendue aux pays du pourtour méditerranéen puis à ceux du Caucase méridional. Au sein des champs couverts par la PEV, les questions relatives à la politique de l’immigration et d’asile occupent une place prépondérante. Le Conseil de la Haye désigne d’ailleurs la PEV comme « le cadre stratégique pour l’intensification de la coopération avec les voisins de l’UE » dans ces domaines. De fait, elle permet de mettre en place un système de co-gestion des frontières qui repose sur le déplacement des contrôles à l’extérieur des frontières de l’Union, sur le territoire de ces « voisins ». Mais si les fruits de cette politique sont profitables aux « valeurs » que l’UE veut voir devenir « communes », ils sont plus amers aux migrants et aux réfugiés. L’exemple de l’Ukraine qui, compte tenu de sa position devenue stratégique après l’élargissement de 2004 dans les routes migratoires vers l’Europe, fait l’objet d’une attention soutenue de la part de l’UE, suffit pour s’en convaincre (voir encadré).

Partenariat UE/Ukraine
Dans le cadre d’un partenariat visant à renforcer la coopération politique et à créer une zone de libre-échange entre les deux parties, avec à la clé la facilitation de délivrance de visas pour permettre à des Ukrainiens de venir dans l’UE, celle-ci a conclu en juin 2007 un accord de réadmission qui donne à l’Ukraine blanc-seing pour traiter du sort des étrangers qu’on lui renvoie, même si le pays est régulièrement dénoncé par les organisations internationales pour les violences racistes commises contre les migrants et les réfugiés*. Climat qui ne peut qu’être alimenté par l’augmentation du nombre d’étrangers interpellés et placés dans les camps de rétention que les autorités ukrainiennes ont été amenées à ouvrir depuis qu’elles ont la responsabilité de protéger les frontières européennes. Lorsqu’on sait que l’Ukraine a passé à son tour des accords bilatéraux de réadmission avec plusieurs pays de l’ex URSS dont la Russie, on peut imaginer le sort de certains ressortissants tchétchènes qui auront à subir les conséquences de cette gestion externalisée, combinée avec les règles de répartition du système européen d’asile. Prenons le cas d’un demandeur d’asile tchétchène qui, après être entré dans l’espace européen par la Pologne, dépose sa demande en Belgique. En application du règlement « Dublin », celle-ci ne traitera pas sa demande, mais le remettra aux autorités polonaises. Au regard des pratiques de celles-ci, rien n’exclut qu’avant ou après avoir traité la requête, elles ne renvoient l’intéressé en Ukraine. Qui, en application de l’accord de réadmission Ukraine-Russie, l’expulsera à Moscou…

* UNHCR, communiqué : Ukraine : agression de demandeurs d’asile, 8 juin 2007

La politique de co-développement : prétendant marquer une rupture avec le caractère unilatéral qui jusqu’à cette date caractérisait la politique de l’Union européenne à l’égard des pays en voie de développement, le co-développement est supposé associer étroitement pays de départ et pays d’arrivée des migrants. Plusieurs conférences gouvernementales ont rassemblé, depuis 2006, représentants des pays du Sud et de l’UE autour de la thématique Migration et Développement. Si elles n’en sont officiellement qu’un des volets, on constate que les questions liées à la sécurité des frontières occupent une place prépondérante dans les relations que l’UE entend mettre en œuvre avec les pays d’où sont principalement originaires les migrants qu’elle reçoit sur son sol.

Le plan d’action adopté en 2006 à Rabat, à l’issue de la première de ces rencontres, est composé de trois volets : la promotion du développement, par la mise en place d’instruments financiers favorisant le co-développement ; la migration légale, par l’établissement de programmes de coopération ; et la répression de l’immigration irrégulière, par le renforcement de la capacité de contrôle des frontières nationales des pays de transit et de départ. Un an plus tard, les mesures adoptées par l’Union européenne faisaient apparaître que ces trois volets étaient loin d’avoir bénéficié du même investissement. Un budget de 40 millions € était certes consacré à la mise en place d’un programme européen sur les migrations et le développement en Afrique, avec pour priorité majeure de « promouvoir les investissements dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre ». Mais l’effort reste très en deçà des besoins, quand on sait que les transferts de fonds des migrants vers leur pays, en constante augmentation, représentent le triple du montant de l’aide publique au développement. En matière de migration légale, on ne relève guère que l’ouverture à titre expérimental au Mali, au mois d’avril 2007, du premier Centre d’information et de gestion des migrations à vocation sous-régionale, destiné à apporter information et orientation sur les possibilités d’emploi dans l’UE. Au regard de ces maigres efforts, le budget de 381 millions € affecté pour la période 2007-2013 (soit environ 54 millions € par an) aux pays situés le long des routes migratoires menant à l’UE pour les « aider à mieux gérer les flux migratoires et à mieux appréhender tous les aspects de cette gestion » est beaucoup plus concret : il s’agit, comme dans le cadre de la politique de voisinage, d’impliquer, à l’aide d’incitatifs sonnants et trébuchants, les pays de départ et de transit dans le contrôle de leurs propres ressortissants et des migrants qui les traversent, pour éviter qu’ils ne poursuivent leur route vers l’Europe.

Le dialogue euro-africain sur la Migration et le Développement
Plusieurs conférences ont traité de la problématique de la Migration et du Développement depuis 2006 :

Première conférence euro-africaine sur la Migration et le Développement, Rabat (Maroc), 10-11 juillet 2006, 56 pays représentés ;

Conférence ministérielle Union européenne/Union africaine, Tripoli (Libye), 22-23 novembre 2006, 63 pays représentés ;

Deuxième conférence ministérielle euro-africaine sur la Migration et le Développement, Paris (France), 25 novembre 2008, 60 pays représentés.

L’habillage du co-développement permet de faire passer la pilule de l’unilatéralité des décisions aux populations de départ, qu’on n’hésite pas à qualifier d’« acteurs de leur propre développement  », et d’accréditer l’idée, auprès des opinions des pays européens, que le développement des pays d’origine va enrayer l’immigration illégale. Un leurre, lorsqu’on sait que le développement d’un pays a plutôt tendance à favoriser qu’à retenir le départ de ses ressortissants. Mais un instrument efficace, puisque pour assurer le rôle de filtre qu’attend d’eux l’UE, les autorités de ces pays s’engagent dans un double processus : verrouiller leurs frontières pour limiter l’accès à leur territoire, et se transformer en geôliers de leurs propres nationaux pour les empêcher d’émigrer [1]. Tels sont les résultats tangibles de la coopération déjà mise en place entre l’Espagne et certains de ses voisins. Dans plusieurs pays, comme le Sénégal ou le Maroc, la loi fait de « l’émigration illégale » un délit, épargnant aux Etats membres de l’UE la tâche de gérer l’arrivée des migrants à leurs frontières, puisque ceux-ci sont interdits de départ. Ainsi, la prétendue « co-gestion » de l’immigration est en passe de se refermer comme un piège sur les candidats au départ.

Le « Pacte européen pour l’immigration et l’asile » lancé par la présidence française de l’Union européenne en 2008 s’inscrit, malgré un affichage de changement, dans la même lignée. Encourageant la négociation d’accords de réadmission et la coordination de la lutte contre l’immigration irrégulière, intégrant, au titre de la coopération entre l’UE et les pays tiers, les mesures de répression contre les migrants, le Pacte utilise l’aide au développement comme un levier pour contraindre les pays tiers à restreindre leur propre émigration.

[1Migreurop : « Emigration illégale, une notion à bannir », Libération, 13 juin 2006.

Cet article a été publié dans le 10e numéro des ’Cahiers de la coopération internationale’, en mars 2009.

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