×

Elections 2019

Bilan de la législature : La politique belge en matière de justice fiscale internationale

Antonio Gambini Antonio Gambini
14 mai 2019

Quel est le bilan du gouvernement Michel en matière de politique fiscale internationale ? Sur le plan européen et international, le gouvernement fédéral sortant n’est pas apparu comme une force de progrès, notamment sur les dossiers de la taxe sur les transactions financières, de la lutte européenne contre l’optimisation fiscale agressive des entreprises et de la mise en œuvre du nouveau traité multilatéral de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Champion européen des accords fiscaux secrets avec les multinationales et médaille d’argent dans la course à la baisse de la fiscalité sur les bénéfices des entreprises, le gouvernement fédéral a toutefois œuvré pour la transparence des sociétés-écrans.

Si la fiscalité est par essence une compétence partagée et bien que les Régions aient gagné en autonomie fiscale avec la dernière réforme de l’Etat, c’est l’Etat fédéral qui reste le principal acteur pour la dimension internationale sur ce sujet. Aussi, notre analyse se focalisera sur l’action du gouvernement fédéral en la matière.

Deux paragraphes dans l’accord de gouvernement fédéral

L’accord de gouvernement Michel I, long pourtant de 230 pages, n’est pas très disert sur la question de la dimension internationale et européenne de la fiscalité.

La question fiscale fait certes l’objet d’un chapitre assez long [1], mais celui-ci est entièrement consacré au « tax shift » et à différentes réorganisations internes au SPF Finances. Le chapitre international du texte [2] ne fait aucune mention des questions fiscales, à l’exception notable du passage suivant :

« Pour ce qui concerne les accords économiques bilatéraux, le gouvernement souhaite ajouter ce qui suit : La conclusion d’accords dans la sphère économique, de conventions fiscales, d’accords en matière de transport, de conventions sur la sécurité sociale ou la cessibilité des retraites seront une priorité. » [3]

Par ailleurs, dans le chapitre consacré au secteur bancaire, figure un paragraphe consacré à la question de la taxe sur les transactions financières internationales : « La Belgique poursuivra sa contribution constructive à la mise en place progressive d’une taxe sur les transactions financières dans le cadre du régime de la coopération renforcée. Le gouvernement plaidera pour que cette taxe se concentre sur les actions et les dérivés ayant un caractère spéculatif, et pour que l’activité économique réelle (y compris les transactions intra-groupe) et les opérations des fonds de pension et des entreprises des assurances, pour ce qui concerne la couverture de leurs actifs, et se rapportant à de effets publics restent préservées. L’opportunité du maintien de la TOB sera examinée.  » [4]

Un projet de taxe sur les transactions financières affaibli

La Belgique fait partie des 10 pays de l’Union européenne qui négocient depuis 2012 la mise en place d’une taxe européenne sur les transactions financières internationales. Charles Michel lui-même a déclaré solennellement à la tribune des Nations Unies en septembre 2016 que « la Belgique, avec 10 autres pays de l’Union européenne, souhaite élaborer un système pour taxer les transactions financières. Nous devons réussir à lever les obstacles techniques et politiques. C’est une question d’élémentaire équité  » [5].

Pourtant, malgré cet engagement, le Ministre Van Overtveldt est apparu comme un des adversaires plus tenaces de cette taxe sur les transactions financières. Ainsi, après avoir bataillé ferme pour obtenir l’exemption des fonds de pension, il a refusé d’approuver, au printemps 2017, un compromis décisif alors même qu’il lui donnait raison en permettant aux pays qui le souhaitent d’exempter les fonds de pension [6].

Depuis, les négociations du groupe des 10 piétinent. En mars et avril 2019 cependant, la négociation semblait retrouver une nouvelle dynamique sous impulsion franco-allemande, autour de l’idée d’une limitation de l’assiette de la taxe aux actions d’entreprises qui ont une capitalisation boursière d’au moins un milliard d’euros (plutôt que toutes les actions et produits dérivés) pour une recette globale de 3 milliards au lieu des 30 à 35 milliards initialement prévus [7]. Si la Belgique est toujours officiellement dans le train des négociations, force est de constater qu’elle n’aura pas été, au cours des cinq dernières années, dans la locomotive visant à le faire aboutir de façon ambitieuse.

Mise en œuvre de l’« Instrument multilatéral » du plan BEPS de l’OCDE

Avec son plan de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices (BEPS, selon l’acronyme anglais [8], l’OCDE a tenté officiellement de combattre les phénomènes d’optimisation fiscale des entreprises multinationales. Pour mettre en œuvre les réformes prévues, plutôt que de renégocier un par un les plus de 3000 traités bilatéraux [9] de « prévention de la double imposition », qui constituent le corpus du droit international de la fiscalité, l’OCDE a choisi de négocier, en novembre 2016, un instrument multilatéral [10] (dit MLI, acronyme anglais) qui viendra automatiquement modifier les traités bilatéraux entre les signataires. Il s’agit cependant d’un instrument flexible, qui permet aux Etats participants de choisir à la carte les dispositions qu’ils entendent accepter et celles qu’ils rejettent, par un système d’opt in et d’opt out.

La Belgique, sous la houlette de son ministre des Finances, a décidé de rejeter trois des dispositions les plus efficaces pour lutter contre l’optimisation fiscale, de souscrire partiellement à trois d’entre elles et d’en accepter quatre. Parmi les mesures ainsi rejetées, on notera la limitation du droit d’une société à prétendre à la double résidence fiscale en vue de cumuler les avantages fiscaux, ainsi que la méthode inverse, à savoir la capacité pour une société de fuir l’impôt dans un pays où elle exerce pourtant une activité économique en y organisant son inexistence légale, notamment en saucissonnant toutes ses activités en de très nombreux petits contrats à court terme. Parmi les mesures positives adoptées, on notera en revanche l’interdiction des entités dites « fiscalement transparentes » qui permettent le flux fiscalement exonéré de revenus non taxés à la source et un durcissement de la disposition anti-abus.

Cette disposition anti-abus renforcée demeure toutefois relativement difficile à mettre en œuvre concrètement, car l’administration fiscale doit pouvoir prouver que le montage en cause a été organisé dans le but d’éluder des impôts (ou que cet objectif soit un des objectifs principaux de l’opération). La Belgique n’a par contre pas hésité à souscrire à une des dispositions plus controversées du MLI, à savoir la clause d’arbitrage secret et contraignant, permettant à un contribuable de provoquer une telle procédure entre deux Etats signataires dans des cas de prétendue double imposition, aux frais des Etats en cause et dans le secret le plus absolu. La décision arbitrale s’impose ensuite de façon contraignante aux Etats mais pas au contribuable, qui conserve le choix de refuser la sentence [11]. Le texte a été adopté par la Chambre le 21 mars 2019 [12].

La Belgique deuxième ex-aequo dans la course à la baisse de la taxation des bénéfices des sociétés dans l’UE

Au niveau mondial, les taux officiels d’imposition des bénéfices des entreprises ont connu une baisse vertigineuse au cours des dernières décennies. La moyenne est ainsi passée de plus de 40% en 1980 à moins de 25% en 2015 [13]. C’est la course vers le bas sur cette forme de fiscalité, qui pourrait conduire en 2052 à une moyenne mondiale de 0% [14] si la dégringolade se poursuit au même rythme.

Mais ce moment pourrait même arriver plus tôt, si le rythme s’accélère. En décidant de baisser le taux de l’impôt des sociétés de 33,99% à 25% (hors PME) entre 2018 et 2022, la Belgique se classe deuxième [15] dans la course à la baisse de l’impôt sur les profits des sociétés dans l’UE à la fin 2017 [16].

La Belgique championne des rulings dans l’UE

Avec l’affaire Luxleaks, révélée au public grâce au lanceur d’alerte Antoine Deltour, le grand public a découvert l’existence de ces accords opaques négociés entre grandes entreprises et administrations fiscales, appelés « rulings » en anglais et « rescrits fiscaux » en bon français.

Depuis l’affaire Luxleaks, les rulings doivent être échangés entre administrations fiscales dans l’UE, et certains des rulings plus arbitraires et scandaleux ont fait l’objet de poursuites et condamnations par la Commission européenne en tant qu’aides d’Etat injustifiées, notamment ceux octroyés par l’Irlande à Apple (pour 13 milliards d’euros environ) et par la Belgique à une quarantaine d’entreprises dans l’affaire de l’excess profit ruling (pour 700 millions d’euros environ).

Malgré ces progrès, le fait, rapporté par les statistiques officielles de l’UE [17], que la Belgique soit devenue la championne de l’octroi de telles décisions anticipées interpelle. 1081 accords sont ainsi en vigueur en 2016 en Belgique, loin devant le Luxembourg avec 599 et encore nettement plus loin devant le troisième pays, l’Italie, qui en a 73.

En Belgique, ces accords ne sont pas intégralement secrets, car le ministère des Finances publie annuellement un rapport [18] de quelques dizaines de pages censé reproduire les éléments juridiquement les plus significatifs de ces rulings, de façon anonymisée et sans chiffres. Cette transparence toute relative ne permet pas d’expliquer l’explosion vertigineuse de ces accords en Belgique (154 en 2014, 396 en 2015 et 1081 en 2016). La publication d’un tel rapport est-elle en mesure de nous rassurer ? Le doute est permis [19].

Transparence des sociétés-écran : le gouvernement commence mal mais termine bien

Comme l’a démontré la fuite des données du cabinet d’avocat panaméen Mossack Fonseca dans l’affaire des « Panama papers », l’existence de centaines de milliers de sociétés-écrans est un des rouages essentiels de la fraude fiscale internationale. L’anonymat de ces sociétés (ou encore des trusts et d’autres entités juridiques) permet aux fraudeurs de dissimuler aux autorités fiscales d’importants patrimoines et revenus financiers.

Pour contrer ces mécanismes, la solution consiste à imposer un registre public, accessible à tous, détaillant les bénéficiaires effectifs et les vrais propriétaires de ces sociétés-écrans, trusts et autres fondations. En 2015, l’Union européenne a produit la première règlementation en la matière [20], obligeant certaines de ces entités à être inscrites sur un registre central qui mentionne l’identité réelle des leurs bénéficiaires effectifs. Ce registre n’est toutefois pleinement accessible qu’aux autorités et aux membres du public pouvant faire valoir un « intérêt légitime » à le consulter, notion ambigüe et diversement interprétée par les 28 Etats membres.

La Belgique a adopté avec retard, en septembre 2017, la loi [21] mettant en œuvre cette directive, mais devait encore prendre les arrêtés royaux nécessaires à sa pleine opérationnalisation. Un retard d’autant plus grave que la directive était censée être appliquée par les Etats membres à la date du 26 juin 2017 au plus tard.

Entretemps cependant, l’Union européenne a encore durci sa législation, avec une nouvelle révision de cette directive [22], adoptée en mai 2018 et devant entrer en vigueur le 10 janvier 2020 au plus tard, qui fait sauter la condition de « l’intérêt légitime » pour l’accès aux données par les citoyens.

L’Arrêté Royal du 30 juillet 2018 « relatif aux modalités de fonctionnement du registre UBO » permet enfin au gouvernement de mettre en œuvre dans un seul texte la première directive de 2015 et sa révision de 2018. Du coup, ce texte, qui est entré en vigueur le 31 octobre 2018, permet à la Belgique d’appliquer en avance une importante mesure européenne destinée à lutter contre la fraude fiscale, en l’espèce la transparence des véritables propriétaires et bénéficiaires effectifs des sociétés.

Une mise en œuvre minimaliste et tardive des législations européennes

La directive UE « ATAD » [23] (de l’anglais anti tax avoidance directive, directive contre l’évitement de l’impôt) est une des principaux acquis de la Commission Juncker dans la lutte contre l’optimisation fiscale agressive des entreprises. Le ministre Van Overtveldt a longtemps bataillé contre son adoption, mais a fini par céder [24].

La transposition par la Belgique de cette législation a été premièrement tardive (une entrée en vigueur prévue en 2020 contre un délai maximum au 1er janvier 2019 selon la directive), et ensuite particulièrement minimaliste.

Ainsi, sur le système « CFC » (controlled foreign company, société étrangère contrôlée), qui permet d’imposer en Belgique les profits d’une filiale étrangère basée dans un pays à fiscalité trop faible, la Belgique et la Grande Bretagne ont été les seuls parmi les 28 à choisir la modalité d’application la plus laxiste [25].

Une autre disposition de la transposition belge permet aux banques internes de sociétés et aux holdings financiers d’échapper aux effets de cette directive pour un montant de 942 millions d’euros [26].

Pour une réforme européenne et internationale de la fiscalité

De par son silence sur le sujet, l’accord de gouvernement Michel annonçait déjà la couleur : la lutte pour plus de justice fiscale au niveau européen et international n’était pas une priorité du gouvernement pour cette législature. Au contraire, la préoccupation centrale du gouvernement en la matière semble avoir été celle d’attirer des capitaux et des investissements internationaux. Cela pourrait donc expliquer le choix de privilégier systématiquement les intérêts des grandes entreprises et l’engagement de multiplier les conventions fiscales de prévention de la double imposition. Si cette stratégie est dommageable, elle s’inscrit malheureusement dans une tendance internationale qui ne date pas d’hier.

Pourtant, on peut s’interroger sur la pertinence de cette stratégie. En effet, les capitaux attirés par les mécanismes internationaux d’optimisation fiscale sont rarement des capitaux destinés à l’investissement productif local. Cela pourrait notamment expliquer les chiffres donnés par le SPF Finances quant à l’envoi au cours de l’exercice d’imposition 2017, par 804 sociétés belges, de 129 milliards d’euros vers les paradis fiscaux, dont 43,8 milliards vers les Emirats Arabes Unis. Il s’agit d’une hausse de 57% par rapport à l’exercice précédent [27].

A l’avenir, plus de détermination et de courage politique seront nécessaires pour que la Belgique puisse contribuer efficacement à une réforme européenne et internationale de la fiscalité qui mette à contribution le secteur financier (par la mise en place de la taxe sur les transactions financières) et plus largement les multinationales, dont l’évasion fiscale est importante, grâce notamment à des mesures de transparence accrue et à l’indispensable évolution vers une fiscalité unitaire de celles-ci.

La justice fiscale expliquée en une minute

CNCD-11.11.11 / Bonjour
https://youtu.be/O20NIhVxDyg

[1Voir chapitre 4 – Finances ; 4.1 Réforme fiscale, pages 78 à 88

[2Voir chapitre 9 – Politique internationale, pages 181 à 210

[3Voir chapitre 9 – Politique internationale, page 194

[4Voir chapitre 4.2.1. Un secteur financier au service de la société, page 89

[6Pour en savoir plus sur l’œuvre de sabotage de la Belgique, voir notamment Barbière, C., « Belgium told to get off the fence, stop blocking FTT”, 23/3/2017, Euractiv.com, https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/belgium-told-to-get-off-the-fence-stop-blocking-ftt/ et Gambini, A., “Taxe sur les transactions financières : la stratégie du pourrissement du gouvernement paie  », 11/7/2017, CNCD-11.11.11, https://www.cncd.be/Taxe-sur-les-transactions-5722

[7Valero, J., « La dernière version de la TTF est une taxe Tobin lilliputienne », Euractiv.com, 15 mars 2019, https://www.euractiv.fr/section/economie/news/eus-tobin-tax-now-expected-to-collect-only-e3-5-billon/ ; Lamer, E., « Une taxe Tobin européenne qui lèverait 3 milliards », Le Soir, 16 avril 2019.

[8Voir le site web de l’OCDE, http://www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/

[9FMI, « Spillovers in international corporate taxation”, IMF policy paper, 9 mai 2014, p. 25, https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/050914.pdf

[11Voir pour une analyse critique du MLI : Eurodad, « Tax Games : the Race to the Bottom. Europe’s role in supporting an unjust global tax system 2017 », pp. 30 à 35, http://eurodad.org/files/pdf/1546849-tax-games-the-race-to-the-bottom-1512547011.pdf et BEPS monitoring group, “Explanation and Analysis of The Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent Base Erosion and Profit Shifting (MC-BEPS)”, mars 2017, https://bepsmonitoringgroup.files.wordpress.com/2017/03/explanation-and-analysis-of-mc-beps-final-rev.pdf

[12Projet de loi portant assentiment à la Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices et à la Note explicative, faites à Paris le 24 novembre 2016. Texte adopté en séance plénière et soumis à la sanction royale », DOC 54 3510/004, 21 mars 2019, http://www.lachambre.be/FLWB/PDF/54/3510/54K3510004.pdf ; voir également les rapports complets DOC 54 3510/001, http://www.lachambre.be/FLWB/PDF/54/3510/54K3510001.pdf et DOC 54 3510/002, http://www.lachambre.be/doc/FLWB/pdf/54/3510/54K3510002.pdf

[13Eurodad, « Tax Games : the Race to the Bottom. Europe’s role in supporting an unjust global tax system 2017 », p. 14, http://eurodad.org/files/pdf/1546849-tax-games-the-race-to-the-bottom-1512547011.pdf

[14Ibid.

[15Elle est deuxième, ex-aequo avec la France et derrière la Hongrie.

[16Ibid.

[17EU Joint Transfer Pricing Forum Statistics on APAs in the EU at the End of 2016. Meeting of 8 March 2018”, Mars 2018, Taxud/D2 DOC : JTPF/015/2016/EN, https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2016_jptf_apa_statistics_en.pdf

[18Le rapport le plus récent disponible est le rapport 2017 : « Service des décisions anticipées en matière fiscale rapport annuel 2017 », SPF Finances, https://www.ruling.be/sites/default/files/content/download/files/rapport_annuel_sda_2017_fr.pdf

[19Voir Ryding, T. M., « Tax ‘sweetheart deals’ between multinationals and EU countries at record high” Eurodad, mars 2018, http://www.eurodad.org/files/pdf/5aa983be17a09.pdf

[20Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission, particulièrement l’article 30

[21Loi du 18 septembre 2017 relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la limitation de l’utilisation des espèces, M.B. 6 octobre 2017, particulièrement les articles 73 à 75

[22Directive (UE) 2018/843 du Parlement Européen Et Du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les directives 2009/138/CE et 2013/36/UE

[23Directive (UE) 2016/1164 du Conseil du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur

[24« De fluwelen handschoen van Van Overtveldt », De Standaard, 5 novembre 2017

[25Ibid.

[26François Mathieu, « Une largesse fiscale à 942 millions d’euros », Le Soir, 20/12/2017.

[27Laurent Lambrecht, « En 2016, les sociétés belges ont envoyé 129 milliards vers les paradis fiscaux », La Libre Belgique, 4 août 2018 ; voir également Gevers, M., « Van Overtveldt, le ministre qui ruine les Belges », Pour, 17 janvier 2018, https://pour.press/van-overtveldt-le-ministre-qui-ruine-les-belges/

Lire aussi

Qui ? Antonio Gambini
Adresse Quai du Commerce 9 1000 Bruxelles
Téléphone + 32 (0)2 613 30 31

Inscrivez-vous à notre Newsletter