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JEFTA : anatomie de l’accord de libre-échange UE-Japon

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie Michel Cermak Michel Cermak
12 décembre 2018

L’accord de libre-échange UE-Japon (JEFTA) est mis au vote du Parlement européen ce 12 décembre 2018. Il ne remplit pas les conditions pour être ratifié en l’état.

L’accord de libre-échange UE-Japon (JEFTA) comporte des opportunités pour les secteurs d’exportation, en particulier pour les exportations européennes de produits agricoles et les exportations japonaises d’automobiles. Toutefois, le JEFTA représente une nouvelle version d’accord de nouvelle génération, sur le modèle du CETA, dont le champ d’application dépasse les seules barrières tarifaires. Négocié dans le plus grand secret, il ne comporte pas de mécanisme de sanctions en cas de non-respect des normes sociales et environnementales référencées dans le chapitre sur le développement durable tandis que le reste de l’accord est couvert par un système de sanctions. Il garantit donc les droits des firmes transnationales, mais ne garantit pas le respect des normes sociales et environnementales. Il comporte par ailleurs un chapitre sur la coopération réglementaire et adopte l’approche des « listes négatives » pour la libéralisation des services. C’est pourquoi plusieurs conditions devraient être remplies avant toute décision de ratification du JEFTA.

Les négociations de l’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Japon, couramment appelé « JEFTA », ont débuté en mars 2013, après que le mandat de négociation ait été adopté par le Conseil des Etats membres de l’UE en novembre 2012. Une première conclusion politique a été officialisée le 6 juillet 2017, mais il ne s’agit pas des véritables conclusions des négociations, puisque plusieurs points sensibles restent encore à négocier. Le vote sur l’approbation est prévu en décembre 2018. Les gains espérés en termes de croissance sont extrêmement faibles : Le gouvernement allemand a commandité une étude qui estime que le JEFTA entraînerait une hausse de la croissance européenne de 0,04% du PIB, tandis que la Commission européenne espère un gain maximum de 0,76% de croissance.

Le JEFTA couvre un tiers de l’économie mondiale, ce qui en ferait le plus important accord de commerce et d’investissement à ce jour – juste devant l’ALENA (l’Accord de libre-échange nord-américain entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique, rebaptisé USMCA suite à sa renégociation le 30 septembre dernier). En matière de réduction des barrières tarifaires, l’UE vise en priorité la baisse des tarifs agricoles japonais (bœuf, fromages, vins), tandis que le Japon cherche à obtenir une baisse des tarifs automobiles européens. Mais le JEFTA est un accord de nouvelle génération, dont le CETA (UE-Canada) a représenté le « modèle ». Cela signifie qu’il aborde des aspects beaucoup plus larges que les seules barrières tarifaires, tels que la coopération réglementaire ou les normes sociales et environnementales. La présente analyse se concentre sur ces aspects qui dépassent le cadre des accords commerciaux traditionnels.

Le JEFTA est le premier accord de commerce présenté au Parlement européen après l’avis de la Cour de Justice de l’UE portant sur la répartition des compétences entre niveau européen et national, portant sur l’accord UE-Singapour. Sur base de cet avis, la Commission européenne et les gouvernements européens au Conseil ont choisi de présenter le JEFTA comme « non mixte », c’est-à-dire qu’il ne nécessitera pas l’approbation des parlements nationaux – ni régionaux en Belgique. Pourtant l’avis de la Cour portait sur l’accord UE-Singapour, qui est moins complet que le JEFTA, notamment du fait qu’il ne contient pas de chapitre sur la coopération réglementaire. Il restait donc une marge de manœuvre au Conseil et à la Commission pour considérer le JEFTA comme mixte et ainsi lui donner une forte assise démocratique via le passage devant tous les parlements concernés, dont les décisions pourraient être affectés par le JEFTA notamment via le mécanisme de coopération réglementaire (voir ci-dessous). Au lieu de cela les dirigeants européens ont choisi le processus d’approbation le plus court, c’est le Parlement européen qui aura le dernier mot et un veto belge ou wallon, comme on l’a vu dans le cas du CETA, devient impossible.

DES NÉGOCIATIONS OPAQUES

Les négociations se déroulent dans l’opacité la plus totale. Le mandat de négociation adopté en 2012 était un document secret qui n’a pas fait l’objet de débats dans les parlements. Aujourd’hui encore, le mandat de négociation reste secret, malgré une tentative de publication par la Commission européenne en juin 2017, car plusieurs gouvernements d’Etats membres européens s’opposent à sa publication – alors que le mandat du TTIP avait été publié en 2014, après quatorze mois de négociation, et que le mandat du CETA avait été publié en 2015, soit un an après la conclusion des négociations. Le manque de transparence est donc total. Pourtant, publier un mandat alors que la négociation est quasi terminée est essentiellement symbolique, d’autant qu’une version en allemand a déjà « fuité » et est disponible sur trade-leaks.org. Cela n’empêche néanmoins pas plusieurs gouvernements européens de bloquer une telle publication tardive.

L’opacité est également de mise en ce qui concerne la consultation par les parlementaires des négociations en cours. Dans le cas du TTIP négocié entre l’UE et les Etats-Unis, la pression citoyenne avait permis quelques avancées (insuffisantes) en matière de transparence : certains documents de négociation étaient mis à disposition des élus dans des salles de lecture sécurisées avec une stricte politique de confidentialité. Dans le cas de JEFTA (comme d’ailleurs dans les cas du CETA et de l’Accord UE-Vietnam avant lui), ce type de monitoring parlementaire n’existe pas. La Commission européenne a également revu à la baisse sa politique de publication des positions de négociation européennes : pendant la négociation du TTIP, les positions sur 24 chapitres avaient été rendues publiques, contre seulement 2 dans le cas du JEFTA. Il a fallu que Greenpeace se procure et publie 205 pages de documents confidentiels pour connaître le contenu d’une partie du JEFTA.

PAS DE MÉCANISME DE SANCTION POUR LES NORMES SOCIALES ET ENVIRONNEMENTALES

Comme dans le cas du CETA, le chapitre sur le développement durable du JEFTA ne comporte pas de normes sociales et environnementales contraignantes, puisqu’aucun mécanisme de sanction n’est prévu au cas où ces normes ne seraient pas respectées. En outre, le chapitre développement durable est plus faible que dans le cas du CETA.

Sur le plan social, alors que tous les Etats membres de l’Union européenne ont ratifié les huit conventions fondamentales de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), le Japon n’a pas ratifié la convention 105 sur l’abolition du travail forcé, ni la convention 111 sur la discrimination au travail.

Sur le plan environnemental, Greenpeace s’inquiète notamment de la faiblesse des dispositions du JEFTA sur l’exploitation forestière illégale. En effet, là où le Japon s’engageait dans le traité transpacifique (TPP) à adopter des législations, dans le JEFTA, il n’est question que de « reconnaître l’importance » et d’« encourager » la lutte contre la déforestation – formulation vague qui risque de rester sans suite. Pourtant, Greenpeace rappelle que le Japon est le plus grand importateur de bois et de contreplaqué au monde, et un marché important pour le bois illégal venu de Malaisie, d’Indonésie, de Chine, de Russie et même de l’UE (en particulier de Roumanie, comme le montre un récent rapport de l’agence d’investigation environnementale). C’est le seul pays du G7 qui n’a pas de réglementation sectorielle pour interdire l’importation de bois illégal, se reposant uniquement sur des mesures volontaires inefficaces. A titre de comparaison, l’UE dispose d’une législation ambitieuse pour protéger les forêts primaires du monde entier contre la déforestation illégale.

Les documents secrets révélés par Greenpeace permettent également de constater que les négociateurs ont choisi d’ignorer l’appel du Parlement européen d’inclure la question de la chasse à la baleine dans les négociations commerciales. Le Japon est un des trois pays au monde qui continue à pratiquer la chasse à la baleine, et le seul à le faire hors de ses eaux territoriales. L’UE a régulièrement condamné cette pratique, mais cela n’est pas reflété dans le JEFTA. Une référence sans engagement ferme est faite aux conventions sur les espèces menacées, mais pas à l’instance reconnue comme faisant autorité en la matière, la Commission internationale sur la chasse à la baleine (IWC).

LA COOPÉRATION RÉGLEMENTAIRE

Dans la veine du CETA, le JEFTA comporte un article sur la coopération réglementaire, axé sur l’harmonisation des réglementations pour éviter qu’elles ne représentent un obstacle au commerce. Quand on sait que le Japon poursuit actuellement la Corée du Sud devant l’Organe de règlement des différends de l’OMC, car le gouvernement coréen souhaite contrôler la radioactivité du poisson exporté par le Japon suite à la catastrophe de Fukushima, on est en droit de se questionner sur le type de « barrières réglementaires » qui seront considérées comme menacées par le JEFTA.


Le principe de liste négative pour la libéralisation des services


Comme dans le cas du CETA, le JEFTA procède à la libéralisation des services via un système dit de « listes négatives », ce qui signifie que tous les services (l’essentiel de l’économie japonaise et européenne, en ce compris l’enseignement, la santé ou les transports publics par exemple) sont libéralisés, à la seule exception des secteurs explicitement cités en annexe du traité. Ce principe s’oppose à celui de « listes positives » de l’OMC : seuls les services explicitement engagés par les Etats membres sont libéralisés. La protection des services publics et des services d’intérêt général, comme les hôpitaux ou les universités, n’est donc pas garantie si ces services ne sont pas explicitement protégés par les Etats.


RECOMMANDATIONS

Le JEFTA offre des opportunités de gain de parts de marché pour les secteurs d’exportation, en particulier pour les exportations européennes de produits agricoles et pour les exportateurs japonaises d’automobiles. Toutefois, le JEFTA représente une nouvelle version d’accord de nouvelle génération dont le CETA représente le modèle. L’UE ne prend dès lors aucunement en compte les demandes adressées dans ce cadre par les organisations de la société civile et certains Etats membres – en particulier celles des entités fédérées francophones belges. Le problème fondamental du JEFTA, négocié dans une totale opacité, est ainsi qu’il garantit des droits contraignants aux opérateurs commerciaux internationaux mais ne prévoit pas de mécanisme de sanction pour le non-respect des normes sociales et environnementales. Le JEFTA comporte par ailleurs un chapitre sur la coopération réglementaire et le principe de « listes négatives » pour la libéralisation des services. C’est pourquoi les conditions suivantes devraient être remplies avant ratification du JEFTA :

  • Rendre contraignant le chapitre sur le développement durable en le soumettant à un mécanisme de sanction et de règlement des différends entre Etats, afin de garantir le respect par les firmes transnationales des normes sociales et environnementales.
  • Conditionner l’assentiment à l’accord à la ratification des conventions fondamentales 105 et 111 de l’OIT par le Japon.
  • Garantir une hiérarchie des normes donnant la primauté aux droits humains et aux normes sociales et environnementales sur les dispositions commerciales, via des dispositions en ce sens dans l’accord, notamment via l’intégration d’une clause de protection des droits humains prévoyant des mécanismes de réparation et de redevabilité vis-à-vis des populations affectées.
  • Adopter le principe de « listes positives » en vigueur à l’OMC, plutôt que le principe de « listes négatives » pour la libéralisation des services, et garantir la protection des services publics d’intérêt général.

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