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Analyse

Accord de libre-échange UE-Japon : conditionner son adoption

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie Michel Cermak Michel Cermak
6 juillet 2017

L’Accord de commerce et d’investissement UE-Japon (JEFTA) comporte des opportunités pour les secteurs d’exportation, en particulier pour les exportations européennes de produits agricoles et les exportations japonaises d’automobiles. Toutefois, le JEFTA représente une nouvelle version d’accord de nouvelle génération, sur le modèle du CETA, dont le champ d’application dépasse les seules barrières tarifaires. Négocié dans le plus grand secret, il comporterait, selon les documents « fuités », un chapitre sur la clause d’arbitrage investisseur-Etat dans une version plus favorable aux investisseurs étrangers que dans le CETA, mais ne comporte pas de mécanisme de sanctions en cas de non-respect des normes sociales et environnementales référencées dans le chapitre sur le développement durable. Il garantit donc les droits des firmes transnationales, mais ne garantit pas le respect des normes sociales et environnementales. Il comporte par ailleurs un chapitre sur la coopération réglementaire et adopte l’approche des « listes négatives » pour la libéralisation des services. C’est pourquoi plusieurs conditions devraient être remplies avant toute décision de signature et de ratification du JEFTA.

Les négociations de l’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Japon, couramment appelé « JEFTA », ont débuté en mars 2013, après que le mandat de négociation ait été adopté par le Conseil des Etats membres de l’UE en novembre 2012. Une première conclusion politique a été officialisée le 6 juillet 2017, mais il ne s’agit pas des véritables conclusions des négociations, puisque plusieurs points sensibles restent encore à négocier. La conclusion des négociations, la signature de l’accord et le processus de ratification devraient dès lors prendre encore plusieurs mois, voire plusieurs années. Les gains espérés en termes de croissance sont extrêmement faibles : Le gouvernement allemand a commandité une étude qui estime que le JEFTA entraînerait une hausse de la croissance européenne de 0,04% du PIB, tandis que la Commission européenne espère un gain maximum de 0,76% de croissance.

Le JEFTA couvre un tiers de l’économie mondiale, ce qui en ferait le plus important accord de commerce et d’investissement à ce jour – juste devant l’ALENA (l’Accord de libre-échange nord-américain entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique). En matière de réduction des barrières tarifaires, l’UE vise en priorité la baisse des tarifs agricoles japonais (bœuf, fromages, vins), tandis que le Japon cherche à obtenir une baisse des tarifs automobiles européens. Mais le JEFTA est un accord de nouvelle génération, dont le CETA (UE-Canada) a représenté le « modèle ». Cela signifie qu’il aborde des aspects beaucoup plus larges que les seules barrières tarifaires, tels que la clause d’arbitrage investisseur/Etat, la coopération réglementaire ou les normes sociales et environnementales. La présente analyse se concentre sur ces aspects qui dépassent le cadre des accords commerciaux traditionnels. Etant donné qu’il comporte un chapitre sur la clause d’arbitrage, il représente un accord mixte qui requiert la ratification des Etats membres, tel que l’a stipulé en mai 2017 l’arrêt de la Cour européenne de Justice sur l’accord UE-Singapour.

Des négociations opaques

Les négociations se déroulent dans l’opacité la plus totale. Le mandat de négociation adopté en 2012 était un document secret qui n’a pas fait l’objet de débats dans les parlements. Aujourd’hui encore, le mandat de négociation reste secret, malgré une tentative de publication par la Commission européenne en juin 2017, car plusieurs gouvernements d’Etats membres européens s’opposent à sa publication – alors que le mandat du TTIP avait été publié en 2014, après quatorze mois de négociation, et que le mandat du CETA avait été publié en 2015, soit un an après la conclusion des négociations. Le manque de transparence est donc total. Pourtant, publier un mandat alors que la négociation est quasi terminée est essentiellement symbolique, d’autant qu’une version en allemand a déjà « fuité » et est disponible sur trade-leaks.org. Cela n’empêche néanmoins pas plusieurs gouvernements européens de bloquer une telle publication tardive.

L’opacité est également de mise en ce qui concerne la consultation par les parlementaires des négociations en cours. Dans le cas du TTIP négocié entre l’UE et les Etats-Unis, la pression citoyenne avait permis quelques avancées (insuffisantes) en matière de transparence : certains documents de négociation étaient mis à disposition des élus dans des salles de lecture sécurisées avec une stricte politique de confidentialité. Dans le cas de JEFTA (comme d’ailleurs dans les cas du CETA et de l’Accord UE-Vietnam avant lui), ce type de monitoring parlementaire n’existe pas. La Commission européenne a également revu à la baisse sa politique de publication des positions de négociation européennes : pendant la négociation du TTIP, les positions sur 24 chapitres avaient été rendues publiques, contre seulement 2 dans le cas du JEFTA. Il a fallu que Greenpeace se procure et publie 205 pages de documents confidentiels pour connaître le contenu d’une partie du JEFTA.

Une clause d’arbitrage investisseur-Etat

La clause d’arbitrage investisseur-Etat est l’aspect le plus controversé des accords de commerce et d’investissement. Dans le cas du CETA, la Commission européenne avait promu un mécanisme nommé « ICS » (Investment Court System) plutôt que le traditionnel « ISDS » (Investor-to-State Dispute Settlement), afin d’apporter certaines améliorations (comme la possibilité d’aller en appel ou la nomination de juges permanents). Elle s’était par ailleurs engagée à promouvoir l’instauration d’une Cour multilatérale permanente sur l’investissement (MIC). Dans l’accord intra-belge sur le CETA, la ratification de l’accord par la Belgique est conditionnée à la mise en œuvre de ces réformes. Certes, le mécanisme ICS est lui-même insatisfaisant et a été dénoncé par la société civile européenne comme une tentative de maintenir un système d’arbitrage dont la nécessité n’était pas démontrée. En effet, il maintient le principe d’« expropriation indirecte » qui a permis à des firmes d’attaquer des Etats ayant adopté des normes sociales ou environnementales. Quoiqu’il en soit, l’ICS est une exigence du Parlement européen que la Commission européenne ne peut dès lors pas négliger.

Or il apparaît que le Japon a fait savoir qu’il ne voulait pas de l’ICS. De ce fait, le résultat de la négociation risque de déboucher au mieux sur un mécanisme hybride « ISDS/ICS ». Le JEFTA prévoit que le « droit de réglementer » des Etats se limite à prendre « des mesures nécessaires pour atteindre des objectifs légitimes », laissant aux arbitres la liberté d’interpréter quelles mesures sont nécessaires et quels objectifs sont légitimes. Le JEFTA permettrait aux firmes transnationales d’attaquer les Etats pour « expropriation indirecte » si elles estiment que leurs profits sont affectés par l’adoption de législations sociales, environnementales ou sanitaires. Vu le nombre important de filiales de firmes étrangères présentes au Japon, des firmes transnationales dont le siège social se trouve hors du japon pourraient par ailleurs utiliser le JEFTA pour poursuivre les Etats européens devant une Cour d’arbitrage.

Rappelons par ailleurs que dans les cas du CETA et du TTIP, l’argument avancé pour intégrer une clause d’arbitrage était que le Canada et les Etats-Unis avaient déjà signé par le passé des accords bilatéraux avec des Etats membres de l’UE comportant une clause ISDS – et qu’un mécanisme ICS aurait dès lors pour effet de remplacer l’ISDS par un dispositif amélioré. Or, dans le cas du JEFTA, aucun accord bilatéral n’existe entre le Japon et un Etat membre de l’UE. A contrario, le Japon, tout comme l’UE, le Canada et les Etats-Unis, dispose d’un système juridique parmi les plus performants au monde. Rien ne justifie dès lors l’existence d’une clause d’arbitrage permettant d’outrepasser les juridictions nationales en cas de différend. D’autant que la légalité de cette clause est sujette à caution et que la Cour européenne de Justice doit se prononcer à ce sujet sur base d’une question posée par la Belgique – tel que stipulé par l’accord intra-belge sur le CETA.

Le chapitre du JEFTA sur la clause d’arbitrage pourrait donc bien représenter un recul par rapport au CETA, pourtant déjà contesté. C’est d’autant plus étonnant que l’Accord Japon-Australie adopté en 2015 ne comporte pas de mécanisme d’arbitrage investisseur-Etat [1] – preuve qu’il est possible de signer un accord avec le Japon sans une telle clause.

Pas de mécanisme de sanction pour les normes sociales et environnementales

Comme dans le cas du CETA, le chapitre sur le développement durable du JEFTA ne comporte pas de normes sociales et environnementales contraignantes, puisqu’aucun mécanisme de sanction n’est prévu au cas où ces normes ne seraient pas respectées. Il s’agit dès lors d’un accord déséquilibré : alors que les firmes transnationales disposent de droits contraignants, grâce à la clause d’arbitrage, il n’en est rien pour les normes sociales et environnementales.

Sur le plan social, alors que tous les Etats membres de l’Union européenne ont ratifié les huit conventions fondamentales de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), le Japon n’a pas ratifié la convention 105 sur l’abolition du travail forcé, ni la convention 111 sur la discrimination au travail [2].

Sur le plan environnemental, Greenpeace s’inquiète notamment de la faiblesse des dispositions du JEFTA sur l’exploitation forestière illégale. En effet, là où le Japon s’engageait dans le traité transpacifique (TPP) à adopter des législations, dans le JEFTA, il n’est question que de « reconnaître l’importance » et d’« encourager » la lutte contre la déforestation – formulation vague qui risque de rester sans suite. Pourtant, Greenpeace rappelle que le Japon est le plus grand importateur de bois et de contreplaqué au monde, et un marché important pour le bois illégal venu de Malaisie, d’Indonésie, de Chine, de Russie et même de l’UE (en particulier de Roumanie, comme le montre un récent rapport de l’agence d’investigation environnementale). C’est le seul pays du G7 qui n’a pas de réglementation sectorielle pour interdire l’importation de bois illégal, se reposant uniquement sur des mesures volontaires inefficaces. A titre de comparaison, l’UE dispose d’une législation ambitieuse pour protéger les forêts primaires du monde entier contre la déforestation illégale.

Les documents secrets révélés par Greenpeace permettent également de constater que les négociateurs ont choisi d’ignorer l’appel du Parlement européen d’inclure la question de la chasse à la baleine dans les négociations commerciales. Le Japon est un des trois pays au monde qui continue à pratiquer la chasse à la baleine, et le seul à le faire hors de ses eaux territoriales. L’UE a régulièrement condamné cette pratique, mais cela n’est pas reflété dans le JEFTA. Une référence sans engagement ferme est faite aux conventions sur les espèces menacées, mais pas à l’instance reconnue comme faisant autorité en la matière, la Commission internationale sur la chasse à la baleine (IWC).

La coopération réglementaire

Dans la veine du CETA, le JEFTA comporte un article sur la coopération réglementaire, axé sur l’harmonisation des réglementations pour éviter qu’elles ne représentent un obstacle au commerce. Quand on sait que le Japon poursuit actuellement la Corée du Sud devant l’Organe de règlement des différends de l’OMC, car le gouvernement coréen souhaite contrôler la radioactivité du poisson exporté par le Japon suite à la catastrophe de Fukushima, on est en droit de se questionner sur le type de « barrières réglementaires » qui seront considérées comme menacées par le JEFTA [3].
Le principe de liste négative pour la libéralisation des services
Comme dans le cas du CETA, le JEFTA procède à la libéralisation des services via un système dit de « listes négatives », ce qui signifie que tous les services (l’essentiel de l’économie japonaise et européenne, en ce compris l’enseignement, la santé ou les transports publics par exemple) sont libéralisés, à la seule exception des secteurs explicitement cités en annexe du traité. Ce principe s’oppose à celui de « listes positives » de l’OMC : seuls les services explicitement engagés par les Etats membres sont libéralisés. La protection des services publics et des services d’intérêt général, comme les hôpitaux ou les universités, n’est donc pas garantie si ces services ne sont pas explicitement protégés par les Etats.

Recommandations

Le JEFTA offre des opportunités de gain de parts de marché pour les secteurs d’exportation, en particulier pour les exportations européennes de produits agricoles et pour les exportateurs japonaises d’automobiles. Toutefois, le JEFTA représente une nouvelle version d’accord de nouvelle génération dont le CETA représente le modèle. L’UE ne prend dès lors aucunement en compte les demandes adressées dans ce cadre par les organisations de la société civile et certains Etats membres – en particulier celles des entités fédérées francophones belges. Le problème fondamental du JEFTA, négocié dans une totale opacité, est ainsi qu’il garantit des droits contraignants aux investisseurs étrangers, par le biais d’une clause d’arbitrage encore plus sévère que dans le CETA, mais ne prévoit pas de mécanisme de sanction pour le non-respect des normes sociales et environnementales. Le JEFTA comporte par ailleurs un chapitre sur la coopération réglementaire et le principe de « « listes négatives » pour la libéralisation des services. C’est pourquoi les conditions suivantes devraient être remplies avant signature et a fortiori avant ratification du JEFTA :

  • Rendre contraignant le chapitre sur le développement durable en le soumettant à un mécanisme de sanction et de règlement des différends entre Etats, afin de garantir le respect par les firmes transnationales des normes sociales et environnementales.
  • Conditionner la signature de l’accord à la ratification des conventions fondamentales 105 et 111 de l’OIT par le Japon.
  • Imposer l’utilisation préalable des voies judiciaires nationales avant tout recours à une Cour d’arbitrage et limiter le champ d’application d’une éventuelle clause d’arbitrage aux discriminations et expropriations directes – à l’exclusion des expropriations indirectes. Cela implique de refuser l’intégration d’une clause d’arbitrage de type ISDS ou même ICS.
  • Garantir une hiérarchie des normes donnant la primauté aux droits humains et aux normes sociales et environnementales sur les droits des investisseurs, via des dispositions en ce sens dans l’accord, notamment via l’intégration d’une clause de protection des droits humains prévoyant des mécanismes de réparation et de redevabilité vis-à-vis des populations affectées.
  • Adopter le principe de « listes positives » en vigueur à l’OMC, plutôt que le principe de « listes négatives » pour la libéralisation des services, et garantir la protection des services publics d’intérêt général.

Les droits humains d’abord !



Disciplinons les multinationales, refusons une justice qui les privilégie.
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